Le problème du développement local, du lien social et de l'administration locale se pose avec une acuité accrue en raison d'un double mouvement démographique : la croissance urbaine. Près de 60 % de la population vit désormais dans les villes où ont proliféré « quartiers non réglementaires » (QNR) selon la terminologie officielle et surtout les bidonvilles. L'Etat tente aujourd'hui de réagir par une politique de développement de l'habitat social, de résorption de l'habitat insalubre et d'éradication des bidonvilles.

Quant à l'autre partie de la population, elle occupe de façon très précaire de vastes espaces ruraux qui ont été pendant longtemps plus ou moins abandonnés par les pouvoirs publics. D'où un exode rural aggravé par cette situation.

Aujourd'hui une politique de rattrapage a été mise en œuvre dans différents secteurs avec le lancement de grands chantiers dans le domaine de l'approvisionnement en eau, de l'électrification ou du désenclavement par la construction d'un réseau routier approprié et plus largement par l'Initiative Nationale Pour le Développement Humain qui se traduit par un effort d'équipement dans les secteurs sociaux, éducatifs et de santé publique dont les zones rurales étaient très souvent dépourvues.

Dans la hiérarchie des collectivités locales depuis l'indépendance et en tout cas depuis 1960, c'est la commune qui occupe la place la plus importante, car c'est une collectivité de proximité en quelque sorte. C'est sur elle que repose la décentralisation.

La préfecture et la province constituent principalement des relais de l'administration territoriale de l'Etat et ne jouent qu'un rôle très limité en tant que collectivité locale.

Quant à la région c'est seulement depuis la mise en place de ses structures par la loi de 1997 qu'elle a commencé à occuper une place non négligeable dans le paysage administratif malgré de nombreuses défaillances et de nombreuses critiques portant notamment sur le découpage de son territoire, ses organes exécutifs et l'insuffisance de ses moyens.

Toutefois la publication de la proposition marocaine de statut d'autonomie régionale pour les préfectures et provinces sahariennes est de nature à faire avancer la solution de ces difficultés propres à l'ensemble des autres régions ; je ne m'étendrai pas sur ce point car j'ai donné au centre d'Etudes Internationales de Rabat l'an dernier un papier sur la régionalisation et cette année un commentaire du statut d'autonomie. Ces deux communications peuvent être consultées sur le site du Centre (http://www.centreinter.com/) qui en outre publie une lettre d'information.

C'est donc sur la collectivité communale et la mise en œuvre des actions de développement local et le renforcement du lien social que je vais me pencher.

I. Décentralisation communale et développement local

Les problèmes de la collectivité communale sont très différents selon que l'on est en zone urbaine ou en zone rurale même si la charte communale de 2002 est très largement identique pour l'ensemble de ces collectivités. Mais dans tous les cas, la bonne santé de la décentralisation communale est essentielle pour la société toute entière.

L'un des problèmes majeurs que rencontrent les communes urbaines c'est la gestion des grands services publics : assainissement, distribution de l'eau et de l'électricité, transports en commun ; si pendant longtemps le recours aux régies communales ou intercommunales a été le procédé exclusif retenu pour leur gestion, il est apparu depuis une décennie que la concession pouvait être un procédé plus performant ; c'est dans cette perspective qu'a été élaboré un texte qui constitue la charte de la délégation de service public destiné à garantir la continuité et la qualité du service public, la modernisation des méthodes de gestion et la transparence de cette gestion.

Il est certain en effet que les communes disposent de larges compétences mais qu'elles doivent les exercer dans les meilleures conditions possibles. C'est ce que l'on peut retenir des récentes Rencontres Nationales des Collectivités locales à Agadir en décembre 2006 et du discours d'ouverture de Sa Majesté le Roi.

Sa Majesté le Roi a insisté dans ce discours sur la nécessité d'associer les différents partenaires économiques politiques et sociaux à l'élaboration et à l'exécution des programmes de développement locaux afin de remédier « au décalage qui existe entre les exigences du développement économique et les équipements disponibles dans certaines régions. Aussi appelons nous les élus et les acteurs concernés par le développement des villes à redoubler d'efforts afin d'assurer les infrastructures nécessaires et de veiller à ce que les services publics fournissent des prestations de qualité... dans le cadre de la politique de proximité que nous conduisons ».

En effet l'autonomie communale ne doit pas masquer le fait que ces collectivités sont les partenaires naturels dont l'Etat a besoin pour la mise en œuvre des politiques nationales ou régionales d'application locale : politique de la montagne, lutte contre la désertification, protection de l'environnement et développement durable, protection du patrimoine autant rural qu'urbain, politique de lutte contre l'habitat insalubre, politique de développement social, politique du tourisme, etc.

La charte communale de 2002 mais aussi les textes relatifs aux autres collectivités, régions, préfectures et provinces, ont prévu des mécanismes conventionnels qui permettent aujourd'hui d'associer les diverses collectivités pour la réalisation de projets d'intérêt commun ; il s'agit de créer des synergies et de valoriser les apports des uns et des autres. Sa Majesté le Roi a d'ailleurs incité les élus à « s'orienter vers un système permettant d'ouvrir la voie à des initiatives fondées sur une approche contractuelle et participative associant l'Etat et les villes et favorisant l'adhésion des divers acteurs politiques économiques et sociaux ainsi que la participation des citoyens aux différentes phases d'exécution des programmes locaux ».

L'exemple de la politique nationale de la lutte contre l'habitat insalubre est très caractéristique de cette méthode contractuelle qui associe en l'espèce l'Etat et les collectivités urbaines concernées.

Pour sa part, l'Etat est aujourd'hui totalement disponible pour utiliser cette méthode contractuelle comme le recommande d'ailleurs le Schéma National d'Aménagement du Territoire ; à propos des rapports entre l'Etat et les collectivités locales il estime que seule la démarche contractuelle peut permettre d'organiser les relations entre ces différentes collectivités en « introduisant un lien sans lequel rien ne pourrait fonctionner ».

Une deuxième illustration de cette méthode apparaît dans l'action conduite depuis quelques années par les Agences  territoriales créées pour le développement des provinces du Sud (2002), pour le développement des provinces du nord (2003) et plus récemment pour le développement de l'Oriental (2006).

Ces agences ont une mission très large d'animation, d'études, de propositions de programmes ou de projets spécifiques ; leurs compétences se recoupent avec celles des collectivités locales notamment communales avec lesquelles elles doivent nouer des rapports de collaboration ; il faut donc concilier l'autonomie des collectivités locales avec la nécessaire coordination de leur action respective et l'harmonisation de l'exercice de leurs compétences ; l'Agence peut donc jouer un rôle de chef de file dans les actions de développement local préalablement définies en accord avec les collectivités concernées tant sur le contenu du projet ou programme, que sur les apports respectifs des partenaires et sur l'échéancier des réalisations.

Il est certain que ces agences peuvent jouer un rôle moteur dans l'accélération de l'équipement des zones rurales qui ont été pendant longtemps les parents pauvres du développement ; les communes rurales souvent dépourvues de moyens humains et financiers ne peuvent que trouver avantage à l'intervention de ces agences dont la mission consiste à étudier projets et programmes et à mobiliser les moyens nécessaires auprès des organismes financiers, le FEC (Fonds d'Equipement Communal) par exemple, le micro crédit, les moyens de l'Etat ou des autres collectivités.

Dans un tout autre domaine, l'Agence de Développement Social (ADS) procède selon une méthode identique sur la base de projets qui impliquent les collectivités locales mais peuvent aussi émaner du tissu associatif dont on sait qu'il s'est beaucoup développé depuis une dizaine d'années. La formation des personnels capables d'animer et de diriger ces actions sur le terrain est l'une des tâches de l'ADS et des associations de formation qui se développent aujourd'hui.

Cela m'amène maintenant à évoquer un deuxième aspect important de la mise à niveau de la décentralisation communale qui concerne la consolidation du lien social à l'intérieur de la collectivité communale.

II. Décentralisation communale et lien social

On sait que la charte communale de 2002 a rétabli l'unité de la ville qui avait été mise à mal par les réformes des années quatre vingt dix; il était apparu aux responsables élus que la division des grandes agglomérations était une hérésie préjudiciable à l'équipement des grands centres urbains qui devait être pensé et réalisé comme un tout.

Le retour à l'unité de la ville permet désormais une vision d'ensemble, une vision globale à moyen terme de ce que doit être le développement urbain.

Mais le législateur n'a cependant pas négligé un des facteurs qui avait conduit à la division des grandes agglomérations : la volonté de rapprocher les responsables élus et les habitants de façon à mettre en place une administration locale proche des administrés. C'est dans cet esprit qu'ont été créés les arrondissements qui doivent permettre une démocratie locale participative. Les attributions des conseils d'arrondissement regroupent tout ce qui concerne la vie quotidienne des habitants ; il leur appartient d'ailleurs de « participer à la mobilisation sociale, à l'encouragement du mouvement associatif et à l'initiation des projets de développement participatif » (article 101 de la charte communale).

Il faut cependant indiquer que cela ne devrait pas concerner que les agglomérations de plus de 500.000 habitants ; toutes les villes d'une certaine importance devraient s'organiser de façon à associer les habitants des quartiers à la gestion des questions de proximité ; ceci d'autant plus que l'Etat a souvent délégué aux  communes la gestion de secteurs importants pour la vie quotidienne des habitants notamment dans les secteurs éducatif ou de santé publique. Il est clair que si l'on veut que l'implantation des divers équipements corresponde à l'attente des habitants, si l'on veut obtenir de leur part une participation à leur gestion et à leur entretien, en d'autres termes si l'on veut les responsabiliser, il faut les associer à l'étude des projets et à la préparation des décisions et cela peut se faire dans le cadre associatif.

Il y a là un chantier d'importance que doivent investir les élus locaux car il ne leur est plus possible de gérer la multiplicité des problèmes concrets que connaissent les citadins sans disposer de relais au sein de la population. Les collectivités ne disposent pas le plus souvent des personnels spécialisés dans ce type de relations avec la population ; mais depuis quelques années des organismes divers se sont constitués pour assurer une formation appropriée à la manière de ce que fait l'Agence de développement social. Par ailleurs, le recours aux associations présente un très grand intérêt pour assurer cet encadrement rapproché notamment dans les quartiers qui font l'objet de la politique de lutte contre l'habitat insalubre. Mais cela concerne l'ensemble du tissu urbain.

Les observateurs de la vie locale constatent en effet « une tendance à remplacer la solidarité individuelle en déclin par une solidarité institutionnelle et structurée caractérisée par l'implication de la société civile dans la vie associative de la ville en vue de lutter conjointement avec les pouvoirs publics contre la pauvreté et l'exclusion » (BESM. Rapport du social, 2003 Okad, p. 85). Il s'agit en effet selon d'autres observateurs (BESM. 2002, p177) de consolider le pouvoir local en contrebalançant « la limite des élus » par une démocratie participative qui implique nécessairement de retendre le lien social qui s'est peu à peu amoindri du fait de la disparition des rapports sociaux traditionnels.

Si l'on souhaite parvenir à l'intégration sociale de ces populations urbaines qui flottent entre deux mondes, celui d'hier souvent rural et traditionnel qui était leur milieu naturel et la modernité du monde urbain d'aujourd'hui, dans lequel elles sont bien souvent marginalisées, il est essentiel de les transformer en sujets conscients de leur propre avenir, capables avec l'aide des élus et des institutions locales de participer à la mise en œuvre des politiques de développement local. C'est à cette tâche fondamentale que doivent aujourd'hui s'attacher les élus locaux.

 

Michel Rousset
Professeur honoraire à la faculté
de droit de Grenoble
03/10/2012