La «République Arabe Sahraouie Démocratique» (RASD) et l'absence d'éléments constitutifs de l'etat

Le Polisario a été créé en 1973. Il a été soutenu par une alliance entre l'Espagne et l'Algérie.

Cette alliance était fondée sur des intérêts propres à chacun des deux Etats, mais dont le dénominateur commun était de favoriser un «Mouvement de libération» qui constituerait plus tard le gouvernement d'un Etat qui leur sera acquis.

Concernant l'Espagne, il faut rappeler que la découverte des phosphates en 1962, suivie d'un effort d'investissements dans ce secteur économique, n'était pas pour l'encourager à «plier bagages» nonobstant  les exhortations de l'ONU[1] à libérer ce territoire. Elle s'est alors ingéniée à pousser vers la création d'une «conscience nationale sahraouie» dont les représentants lui seront favorables,  voire  dociles en cas d'accession à l'indépendance de ce territoire saharien. Dans cet engagement pour le Polisario, il faut le rappeler  au passage, elle n'avait pas oublié le revers qu'elle a essuyé  de voir se retourner contre elle d'autres groupes avant le Polisario (notamment une grande partie de laDjemaâ - ou assemblée locale - et son président) dont elle avait encouragé la création  et qui ont fini par rejoindre le Maroc.

Quant à l'Algérie, elle penchait également vers cette solution pour des raisons à la fois économiques  et politiques[2].

La stratégie de ces deux alliés au sein de l'ONU était de consacrer le Polisario comme le «Représentant légitime du peuple sahraoui». La maladresse, l'erreur même de l'ONU était d'avoir cautionné cette perception en «oubliant» que le Maroc revendiquait ce territoire 16 ans avant la naissance du Polisario ! Pis encore, au lieu de prendre en considération les autres groupes qui se sont ralliés au Maroc et qui donc sont venus soutenir et renforcer ses revendications concernant le Sahara, l'ONU n'a tenu compte que de ce groupe rebelle donnant l'impression de le gratifier de cette opposition au régime marocain, ce qui l'a mise aujourd'hui dans une situation empêtrée. Mais cela est une autre histoire...

L'Avis de la  Cour Internationale de Justice (CIJ) a créé une situation nouvelle : se considérant  dans ses droits, le Maroc a initié la «Marche verte» et a récupéré (avec la Mauritanie) le Sahara après la signature de l'Accord de Madrid (novembre 1975) aux termes duquel, la puissance administrante, l'Espagne en l'occurrence, avait transféré les pouvoirs aux pays qui revendiquaient  le territoire saharien. Se sentant presque piégée par l'Espagne (qui a dû céder sous l'emprise d'événements internes, notamment l'agonie de Franco), l'Algérie en a fait une «affaire d'Etat» (et non pas une question de principe, celui de l'autodétermination) : elle a abrité, armé et financé  le Polisario avant de lui dicter, sur les conseils de certains «légistes du Palais présidentiel» de réputation internationale, de se transformer en «RASD» en 1976.

C'est la substance de cette «RASD» qu'il convient d'examiner d'abord à la lumière de la définition de l'Etat en droit international (I) et ensuite à travers la mise à l'épreuve de cette entité en relation avec les éléments constitutifs qui déterminent sur le plan international la qualité d'Etat (II).

I.   La «rasd» et la définition de l'etat du point de vue du droit international

Dès les premières semaines au niveau des Facultés de droit et des Instituts d'études politiques, les étudiants apprennent que l'avènement de l'Etat sur le plan international est conditionné par l'existence de trois critères : un territoire, une population et un gouvernement ou pouvoir politique. Mais dans la réalité, ces éléments constitutifs réunis ne se concrétisent pas aussi facilement qu'on les énonce sur le plan théorique parce qu'ils ne se situent pas sur le même plan. Si le pouvoir politique revêt, selon certains auteurs[3]un caractère juridique, les deux autres (l'espace ou le territoire ; les individus ou la population) n'accèdent à cette dignité (juridique) que par une sorte d'osmose avec et par rapport à lui. Il s'en suit que l'Etat est «la concrétisation du pouvoir juridique qu'exerce une autorité politique sur des personnes, des objets et des biens avec lesquels elle a des liens tenant à un rattachement de fait (le séjour sur le territoire) ou de droit (la nationalité)»[4].

Cependant, si le territoire et la population demeurent des données presque inchangées parce que liés en grande partie à la géographie, leur degré de connexion au pouvoir politique reste souvent problématique parce que soumis à des contingences générant, pour schématiser, trois cas de figure : 1) un gouvernement «légal» et des combattants de la liberté dans le cadre colonial ; 2) deux ou plusieurs mouvements de libération après le départ du colonisateur et enfin 3) un Etat constitué après éviction de l'occupant et un ou des mouvements sécessionnistes .

Le cas de la «RASD» prend place dans la troisième catégorie. Le Front Polisario, après une existence d'à peine trois ans, a déclaré d'une manière unilatérale sa transformation en Etat, la «République Arabe Sahraouie Démocratique». L'on s'est trouvé alors - mis à part la parenthèse 1975-1979 qui a correspondu à la récupération du Sahara par le Maroc - devant la situation suivante : d'une part le Maroc maîtrisant la quasi-totalité de l'ex Sahara espagnol (85 à 90 %) et la majeure partie des populations sahraouies établies sur ce territoire ; et d'autre part le Polisario contrôlant 10 à 15 % de cet espace et le reste de la population[5] séquestrée presque entièrement dans le sud ouest algérien, à Tindouf.

Comment le droit international résout cette situation caractérisée par une concurrence des pouvoirs ou de prétendants ? La réponse est claire et nette : il faut que le pouvoir politique «ait une prise réelle sur les deux autres, qu'il ait la maîtrise effective. Sans cette effectivité l'Etat n'existe pas ; et inversement, dès qu'un gouvernement a l'effectivité, c'est-à-dire une maîtrise réelle sur les objets qu'il déclare régir et non une simple prétention subjective, l'Etat existe»[6]C'est ce qui a fait dire à d'autres auteurs et à ce propos qu' «on peut soutenir que la reconnaissance de la république sahraouie en tant qu'Etat restera prématurée tant que le Polisario ne contrôle pas exclusivement une partie importante de la population et du territoire qu'il revendique»[7].

Appliquée au cas du Sahara, la réponse du droit international sur les éléments constitutifs de l'Etat ne peut que confirmer, de par le principe de l'effectivité,  le Maroc dans sa possession, nonobstant l'Avis de la CIJ de 1975 qui a considéré que les liens d'allégeance des populations du Sahara aux sultans du Maroc à travers l'histoire ne constituent pas des titres de souveraineté. On pourrait même aller plus loin et dire que ce que la CIJ ne reconnaît pas au Maroc, ce dernier l'acquiert par le principe d'effectivité.

Il est vrai, sur un autre plan, que la CIJ ne s'est pas prononcée sur les critères constitutifs parce qu'elle avait rendu son Avis avant la naissance de la «RASD». Combien on aimerait que l'occasion lui soit donnée pour qu'elle puisse vérifier l'existence des éléments constitutifs dans ce cas de figure et s'il y a conformité avec le droit international, elle qui est l'organe judiciaire principal des Nations Unies chargé, d'après l'article 38 paragraphe 1 d) de son  statut, de la détermination des règles de droit.

Mais si la CIJ n'a pas eu cette opportunité, d'autres instances l'ont fait directement ou indirectement à sa place, en reconnaissant ou en ignorant complètement l'avènement de cet «Etat en exil» sur le plan international. Nous venons de nommer respectivement l'ex Organisation de l'Unité Africaine et l'Organisation des Nations Unies. Nous proposons donc d'examiner dans une deuxième partie à la lumière des prises de position de l'une et de l'autre de ces deux organisations, la qualité de cette entité, la «RASD».

II.     La mise à l'épreuve de la qualification de la «rasd» en tant  qu'etat

Sur le plan régional, plus précisément au sein de l'ex OUA, la «RASD» a été reconnue officiellement en 1984 en tant que cinquantième Etat de l'Organisation africaine. En contradiction avec le droit international et plus particulièrement le principe de l'effectivité dont la possession demeure une condition de la souveraineté territoriale, car comme le rappelle Charles de Visscher,  «le territoire étatique fournit le cadre d'exercice d'une autorité politique qui, sous la dénomination de souveraineté, s'exerce de façon exclusive envers toute unité politique dotée de prérogatives semblables»[8]. Et contrairement à sa propre charte qui subordonne tout acte ou intention d'adhésion à la qualité d' «Etat africain indépendant et souverain»[9]alors qu'au moment de la reconnaissance, le Polisario n'était même pas reconnu en tant que Mouvement de libération au sein de cette même OUA du fait de l'opposition farouche de la Mauritanie et surtout du Maroc au sein du Comité de Libération mandaté par l'Organisation africaine pour apporter aide et soutien aux Mouvements de libération après en avoir contrôlé  la qualité et l'effectivité. 

Nous avons par un passé très récent consacré une étude au caractère mythique de cette «RASD», ce qui nous dispense d'y revenir aujourd'hui avec beaucoup de détails[10]. Nous nous contentons, cependant, de rappeler le rôle éminemment politique de certains Etats étrangers, en l'espèce et à titre principal l'Algérie, dans cette reconnaissance beaucoup plus arrachée que consentie, et dont le promoteur sur le plan procédural, l'ancien Secrétaire général, Edem Kodjo, reconnaît, à en croire certains auteurs, «qu'elle avait été une erreur»[11].D'ailleurs la «RASD» ne constitue pas le premier cas de figure parce que «l'histoire diplomatique, ancienne et récente fournit des exemples de créations  artificielles d'Etat soit pendant une guerre et pour en influencer le cours, soit pendant une période de haute tension politique et pour s'assurer dans la Guerre Froide des positions avantageuses ou d'utiles concours»[12]  

Sur le plan international nous nous trouvons devant une formidable asymétrie par rapport à l'OUA. En effet, à l'ONU, on reconnaît le Polisario mais on continue d'ignorer éperdument la «RASD». Car, au niveau universel, on ne badine pas avec la reconnaissance surtout lorsque le prétendant ne remplit pas les conditions d'existence d'un Etat reconnues par le droit international. A quoi s'ajoutent des raisons hautement politiques en relation avec le maintien de la paix et de la sécurité internationales que seul le Conseil de sécurité est habilité à apprécier.

Dans le cas du Sahara, ni le Conseil de sécurité, ni l'ONU d'une manière générale, n'ont jugé ni nécessaire ni opportun d'imposer une solution à l'un ou à l'autre, évitant ainsi d'emboîter le pas à l'acte de reconnaissance désinvolte de l'OUA, laquelle est considérée pourtant par l'Organisation universelle comme l'organisme régional à même de l'aider et de l'assister, du fait de la proximité, à trouver la solution appropriée aux conflits qui surgissent sur le continent. Et c'est là un acte très sage de la part de l'ONU parce que si elle s'était montrée complaisante dans cette reconnaissance de la «RASD», elle aurait, peut être, créé ou du moins encouragé des sécessions en cascades, en Afrique ou ailleurs, du moment qu'un petit groupe d'indépendantistes, tout en étant «domicilié» dans un territoire voisin ayant des animosités avec l'Etat qu'on cherche à démembrer, peut proclamer la naissance d'un Etat, sans aucune substance ou se prévalant d'une effectivité fictive, ou à tout le moins non menée à terme, en faisant prévaloir quelques opérations de harcèlements, lesquelles aussitôt menées, se replie dans l'Etat «domiciliataire».

Toujours dans le cas d'espèce, l'ONU ne peut qu'apprécier positivement la retenue dont le Maroc a fait montre - surtout avant le cessez-le-feu - en s'abstenant de poursuivre les assaillants en territoire algérien pour ne pas entraîner une riposte de l'Algérie et partant aboutir à une déflagration et donc à un affrontement armé ente les deux pays voisins.

En définitive, la reconnaissance de la «RASD» en tant qu'entité étatique par certains pays africains, asiatiques ou latino-américains relève, semble-t-il, d'une confusion entre la reconnaissance de gouvernement qui obéit à des considérations politiques et la reconnaissance d'Etatsqui procède de critères objectifs. Le fait que la reconnaissance de la «RASD» émane d'Etats mus par des raisons idéologiques (devenues obsolètes dans la période post Guerre Froide) et donc subjectives ou provient de micro-Etats qui n'ont aucune prise réelle sur le cours des relations internationales, n'est pas un gage de crédibilité de cette reconnaissance. Et les grandes et moyennes puissances le savent ; c'est pour cela qu'elles poussent vers une solution politique qui prend en compte beaucoup plus les intérêts économiques et sociaux des populations concernées du Sahara que les intérêts d'une poignée de responsables qui veut coûte que coûte avoir un Etat même si les éléments constitutifs, on l'aura suffisamment montré, font défaut. C'est pour cela également que l'Initiative Marocaine d'un Statut d'Autonome dans la Région du Sahara constitue une option «sérieuse et crédible» selon les termes des résolutions 1754 (du 30 avril 2007) et 1783 (du 31 octobre 2007) du Conseil de sécurité.

 

 


[1]- En effet, l'Organisation des Nations Unies (notamment l'Assemblée générale et le Comité de décolonisation) a exhorté à maintes reprises l'Espagne à libérer ce territoire non autonome à travers des négociations avec les pays qui le revendiquaient, le Maroc depuis 1957 et la Mauritanie  depuis 1965/1966.

[2]- Economiques : Avoir un débouché sur l'Atlantique pour faire des économies de transport de ses gisements énergétiques, lesquels occasionnaient des coûts onéreux du fait de leur évacuation par la Méditerranée ; Politiques : la crainte de voir le Maroc, dans l'hypothèse de la récupération de son Sahara , revendiquer la région de Tindouf détachée par la France de son protectorat (le Maroc) en 1934  pour l'adjoindre à sa colonie algérienne de l'époque, d'autant plus que le Maroc indépendant avait formulé des réserves expresses quant au principe de l'intangibilité des frontières  lors de la création de l'OUA (Organisation de l'Unité Africaine, Actuelle Union Africaine) en 1963. Cette vérité est rappelée par Laurent POINTIER, même s'il défend la thèse indépendantiste dans son ouvrage, Sahara occidental, la controverse devant les Nations unies, Karthala- Institut Maghreb- Europe, 2004, p.98.

[3]- Hubert THIERRY, Jean COMBACAU, Serge Sur et Charles VALLEE, Droit international public, Edit. Monchrestien, 1975.

[4]- Idem. p226.

[5]- Considérant ses membres comme des «réfugiés » alors que le Maroc les considère comme des «séquestrés ».

[6]- H.THIERRY, J.COMBACAU, S.SUR et Ch.VALLEE op.cit. p 227. Le mot «effectivité » est souligné par eux.

[7]- Nguyen QUOC DINH , Patrick DAILIER et Alain PELLET, Droit international public, LGDJ, Paris 1987, p. 496 (Soulignés par nous).

[8]- Charles de VISSCHER, Théories et réalités en Droit international public,  Pedone, Quatrième édition, Paris 1970, p.227.

[9]- Article 28 de la charte de l'OUA.

[10]- Hammad  ZOUITNI, la «RASD »  entre le mythe et la réalité, sur le site www.polisario.eu.

[11]- Laurent POINTIER, op.cit. p.125, note 58.

[12]- Charles de VISSCHER, op.cit.p.186.

 

Hammad Zouitni
Professeur à la faculté de droit de Fè
03/10/2012