Dans tous les pays, la démocratie locale que l'on désigne aussi sous le nom de démocratie territoriale, repose sur des bases multiples: historiques, sociologiques, culturelles, juridiques et politiques. Le Maroc ne fait pas exception à cette réalité quasi universelle; c'est pourquoi la démocratie locale ne fonctionne pas au Maroc de la même façon que dans les autres pays même proches, compte tenu de son enracinement dans une société déterminée par son histoire, sa culture, en un mot son identité.
Solon, homme politique athénien auquel on demandait quelle était la meilleure constitution, répondit: "Pour quel peuple et à quelle époque ?" Cette réponse peut parfaitement s'appliquer à la démocratie locale.

Il est donc bien naturel que le royaume du Maroc qui succède à l'empire Chérifien en 1955 à la suite de près de cinquante années de Protectorat français, ait construit une administration territoriale marquée à la fois par des séquelles du passé que ce soit du fait de la modernisation d'institutions ancestrales ou du fait du maintien d'institutions léguées par l'administration du Protectorat et par des innovations de diverses origines y compris par des emprunts à des systèmes étrangers.
Il est tout aussi naturel que ce système dont les bases ont été posées au cours de la première décennie qui a suivi l'indépendance, ait évolué sous l'influence des transformations nombreuses et importantes de la société marocaine dont les aspects les plus spectaculaires, mais non les seuls, et peut être les plus déterminants, sont l'explosion démographique, l'exode rural, l'explosion urbaine et l'inversion du rapport « Ville-Campagne » et par voie de conséquence celui de la population rurale et de la population urbaine désormais majoritaire.
Mais pour le sujet qui nous préoccupe maintenant, c'est à dire la collectivité régionale, il s'est ajouté depuis le discours de Sa Majesté Mohammed VI lors de l'anniversaire de la Marche Verte en 2003, l'affirmation selon laquelle la régionalisation et plus largement la démocratie locale devaient être "un projet stratégique qui s'affirme et se concrétise de jour en jour sur le terrain notamment dans nos provinces du sud".
Et cette volonté a été réaffirmée avec force lors du discours d'ouverture de la session d'automne du Parlement en octobre 2005; le Souverain estime en effet que le Maroc peut mettre en œuvre un statut d'autonomie qui offrira au Sahara Marocain mais aussi aux autres régions du Maroc la possibilité d'exercer les compétences nécessaires à l'épanouissement des populations du Royaume et pour ce faire, il a appelé les forces politiques à réfléchir sur ce que pourrait être une nouvelle avancée de la régionalisation.
A ce point, il est nécessaire de faire ne serait-ce que brièvement un rappel historique afin de montrer la spécificité de l'expérience marocaine de la région.
Sur le plan historique, il est aujourd'hui admis que l'administration de l'Empire chérifien n'a jamais été organisée à titre principal sur une base territoriale; le Makhzen gouvernait des tribus, des entités ethniques installées sur des territoires au frontières incertaines et qui ont fluctué au cours du temps. On ne peut donc pas trouver dans l'histoire de véritable repère pour asseoir la régionalisation moderne. Wilaya, Amalat, juridiction du cadi ont certes constitué des entités territoriales mais celles ci n'étaient pas hiérarchisées et surtout n'ont jamais présenté de stabilité (A. Aouchar: La région historique dans "histoire du Maroc, Revue Maroc Europe, Ed. La Porte, n°4 ,1993,p33).
Le Protectorat quant à lui, a créé des régions administratives dont on a écrit d'une façon simplificatrice qu'elles étaient conçues uniquement dans un but sécuritaire lié à ce que l'on a appelé la "pacification"; en vérité, lorsque l'on regarde de près la façon dont ces régions ont été découpées et surtout dont elles ont fonctionné, on constate que les préoccupations administratives et économiques étaient également présentes à l'esprit des responsables du Protectorat; quoi qu'il en soit, elles ont été supprimées lors de l'indépendance laissant alors la place aux préfectures et aux provinces.
Ce n'est qu'au cours de la décennie soixante que le projet de création d'une circonscription régionale réapparaît mais cette fois dans une optique particulière, celle du développement économique et de l'aménagement du territoire: sept régions vont être créées et conçues « comme un ensemble de provinces qui sur les plans tant géographique qu'économique et social entretiennent ou sont susceptibles d'entretenir des relations de nature à stimuler leur développement et, de ce fait, justifient un aménagement d'ensemble ».
Ces régions étaient dotées d'une assemblée consultative représentant les collectivités locales et les chambres professionnelles mais pas les syndicats ouvriers. Dans la pratique, elles n'ont été qu'épisodiquement réunies et la région, modèle 1971, n'a pas réellement été mise en œuvre. 
Son mérite a toutefois été au moins de façon sémantique, de faire entrer les idées de région et d'aménagement du territoire dans le paysage administratif et peut être aussi politique.
La question régionale va resurgir au plus haut niveau en 1984 avec le fameux discours de Feu Sa Majesté Hassan Il déclarant à Fès sa volonté de mettre sur pied une véritable région à l'instar des länder allemands et cela de façon à ce que « les choix de notre pays ne soient pas seulement pris à Rabat... ». C'est cette vision du Grand Roi que fut HASSAN II qui est passée dans un premier temps dans la Constitution lors de la révision constitutionnelle de 1992 qui pose le principe selon lequel la région est désormais une collectivité locale et pas seulement une circonscription administrative d'action économique ; disposition confirmée dans le texte constitutionnel actuel et mis en œuvre par la loi de 1997 qui dote les 16 nouvelles régions d'un statut dans un cadre territorial redéfini : collectivité locale, la région est une personne morale de droit public ayant une autonomie juridique et financière, possédant d'importantes compétences assurées par des organes délibérants et exécutifs élus, conseil et président, mais soumise à un contrôle administratif à la fois matériel et organique notamment du fait du rôle conservé par le Wali en vertu de l'article 101-2° de la Constitution.
Depuis la promulgation de la loi régionale, la mise en place de la région et l'organisation de deux consultations électorales locales (1977 et 2002) la région est restée au centre d'un débat qui n'a pratiquement pas cessé et qui a porté sur les différents éléments du statut et sur les conditions de mise en œuvre de la nouvelle collectivité régionale. Les conditions de fonctionnement ont fait l'objet de nombreuses critiques; en effet les régions n'ont pas été dotées des moyens humains, matériels et financiers qui leur auraient permis d'exercer réellement leurs attributions. La discussion a également porté sur la difficulté de respecter dans l'exercice de leurs compétences les compétences des autres collectivités.
Surtout l'autonomie de la collectivité paraît insuffisante à beaucoup qui déplorent le rôle conservé par le wali représentant du pouvoir central.
Une autre série de critiques porte sur le découpage régional ; elles émanent principalement du Ministère chargé de l'aménagement du territoire et l'on peut en trouver l'expression dans le Schéma National d'Aménagement du Territoire (SNAT).
Les partis politiques sont également à l'origine d'une réflexion qui doit déboucher sur une réponse à la sollicitation Royale de l'automne dernier mais qui a été engagée parfois plus tôt. L' « Union Constitutionnelle » a fait connaître sa position au printemps 2004, l'USFP a organisé un colloque sur la région en mai 2005 suivi par le PJD en Juin à Oujda. Tous reprennent les différentes critiques que l'on vient de résumer.
Cependant, il ne faut pas perdre de vue que la construction régionale actuelle malgré les incontestables défaillances que l'on a relevées, a permis d'accumuler une expérience qui pour être encore limitée, n'en n'est pas moins réelle. Elle a également permis de développer la compréhension du fait régional et de son importance pour le développement économique social et politique du pays.
Je n'en veux pour preuve que les diverses manifestations d'opinion des présidents de région à Tanger en mars 2003, à Casablanca en avril 2004, ou bien celle du président de la Région du Tensift évoquant les projets de développement régional au début de l'année 2004; on doit aussi souligner l'intérêt des actions de coopération décentralisée mises en œuvre par les régions; par exemple la région du Tadla et le département de l'Isère ont signé une convention de coopération dans le domaine du tourisme, de la culture, de la préservation et de la mise en valeur du patrimoine (octobre novembre 2004 ); tout récemment (janvier 2006), la région Rabat-Salé-Zemmour-Zaër a participé à la réunion à Skhirat de l'association de coopération régionale "les Quatre Moteurs pour l'Europe" qui regroupe le land de Bade-Wurtemberg, la Lombardie, la région Rhône-Alpes et la Catalogne. Le Président de la région s'est exprimé de façon particulièrement réaliste sur les principaux aspects de la vie régionale, ce qui confirme totalement l'opinion que l'on peut avoir aujourd'hui sur la réalité régionale (Le Matin du 23 janvier 2006,p.21).
L'entité régionale est donc bien vivante, elle est ouverte vers son propre devenir et elle est ouverte vers le monde extérieur.
Le développement régional est donc bien orienté. Mais la question des provinces du sud et des régions qui les regroupent pose de nouveau la question régionale sur le plan institutionnel.
Toutefois, avant d'aborder cette question, il convient de s'entendre sur les fondements de l'Etat afin de pouvoir en toute connaissance de cause examiner les perspectives d'une nouvelle donne régionale. Pour ce faire, il semble essentiel d'admettre comme l'ont fait à juste titre les auteurs du SNAT (Synthèse 2003, p.54) que « l'histoire du Maroc est incompatible avec un système fédéral que ce soit en variante allemande ou espagnole...Le Maroc est un modèle en matière d'unité de l'Etat et du territoire. Les régions dont il est question ici ne relèvent pas d'une problématique d'autonomie, mais plus simplement d'une démarche de décentralisation/déconcentration, autrement dit de modernisation des pratiques de l'Etat et de participation des intéressés » et cela même si comme le reconnaissait le Président de la région Rabat-Salé-Zemmour-Zaër « en tant qu'élus nous avons l'habitude de protester pour améliorer les choses et pour avoir toujours plus! » Atteindre ne serait-ce que le niveau de développement régional que l'on constate en France « est un processus très long et qui nécessite une certaine maturation politique » liée à la valeur des élus, aux moyens financiers et aux moyens juridiques mis à leur disposition. Ce qui revient à dire que la création d'une entité régionale fonctionnant selon les principes de la démocratie participative est une entreprise qui demande du temps et beaucoup d'efforts pour surmonter de nombreux obstacles.
Ces obstacles sont liés aux habitudes, à la centralisation et aux réflexes qu'elle engendre chez les détenteurs du pouvoir central mais aussi chez les élus locaux qui n'ont pas toujours l'expérience nécessaire pour utiliser les compétences dévolues aux institutions régionales.
En définitive, il semble que la problématique de la régionalisation telle qu'on peut l'envisager actuellement peut se concentrer sur cinq points qui sont les suivants:

1-Le découpage régional dont la stabilisation est indispensable car la région n'est pas seulement un cadre géographique; la région c'est surtout un espace dont les caractéristiques géographiques et humaines conditionnent l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique de développement économique et politique à moyen et long terme.
2-La démocratie locale et le mode de scrutin régional qui touche directement à la représentativité et à l'autonomie des organes de la région.
3-Les compétences régionales: sont elles assez développées? Comment gérer les dossiers régionaux dans le respect du partage légal des compétences avec les autres collectivités publiques y compris avec l'Etat?
4-L'exécutif régional et les pouvoirs du Wali représentant de l'Etat.
5-Les moyens de la région, moyens matériels, humains et financiers.

1. Le territoire de la région

 

Le cadre territorial de la région fait encore aujourd'hui l'objet de critiques ce qui avait déjà été le cas dans un tout autre contexte à propos des régions créées par le dahir du 16 juin 1971 qui n'étaient conçues que comme un cadre géographique destiné à la spatialisation du plan; Il faut d'ailleurs rappeler à l'intention de ceux qui ignorent cela, que le Groupe d'Etude de la Régionalisation(GER) placé sous la direction d'Abdellatif IMANI, disparu tragiquement lors de l'attentat qui a fait exploser son avion sur l'aéroport de Rome dans les années 1970, avait procédé à une analyse très minutieuse des composantes de ce que devrait être une région cadre de développement économique et ne s'était pas borné comme certains ont pu parfois le dire et même l'écrire parce qu'ils étaient obnubilés et abusés par leur nombre, à un pur et simple démarquage des régions du Protectorat.
De la même façon et sur la base des directives de la loi de 1997 (article 4), la détermination du territoire régional a fait l'objet d'une étude poussée; elle a été le fait d'un groupe pluridisciplinaire comprenant des géographes, des économistes, des juristes et des représentants de l'Administration travaillant sur la base de directives claires: il s'agissait de créer des régions constituant des ensembles homogènes et intégrés en tenant le plus grand compte possible des réalités humaines et historiques tout en croisant ces facteurs avec les réalités du terrain: géographie, potentialités de développement économique, ressources en eau, infrastructures existantes, importance de la population, contraintes liées à la carte administrative, etc.
Ce découpage n'est sans doute pas parfait, et il y aura toujours des insatisfaits à cet égard; mais sous réserve du problème spécifique des régions du sud, il convient de le stabiliser de façon à permettre ce que l'on peut appeler l'acclimatation de l'institution, son enracinement dans le système d'administration territoriale; ce cadre est en effet un territoire à usage multiple dont la permanence est un élément essentiel pour ses utilisateurs qui doivent pouvoir le reconnaître.
Les élus et les administrateurs qui ont la charge de la région, les responsables des activités économiques, sociales et culturelles, les responsables politiques et enfin plus largement les habitants, tous doivent pouvoir se reconnaître dans un espace qui est celui dans lequel ils vivent et travaillent quotidiennement.
Mais cet espace est également un espace de déconcentration: les administrations de l'Etat doivent s'y implanter solidement si l'on veut que la région soit un espace stratégique pour le développement économique et social: les pouvoirs juridiques et financiers doivent être déconcentrés à ce niveau parce que cela est nécessaire à l'étude et à la réalisation des projets qui relèvent de la compétence de l'Etat mais qui doivent être élaborés et coordonnés avec les réalités et les projets régionaux.
C'est d'ailleurs ce que recommandaient justement les participants au dernier colloque national des collectivités locales en 1998.
Pour tous, la stabilisation du cadre régional est impérative car c'est dans ce cadre que doit être dressé l'inventaire de ce qui existe, de ce qui fait défaut et à partir de là, l'inventaire des priorités qui doivent faire l'objet d'un programme intégré et élaboré en fonction des moyens disponibles et selon un échéancier réaliste.
Enfin, la stabilisation du cadre territorial de la région s'impose aussi dans la mesure où la région doit servir aussi à la représentation politique de la population régionale. Et cela nous amène à examiner le problème des provinces du sud.

 

Celles ci sont actuellement organisées en trois régions: Oued Ed Dahab-Lagouira, Laâyoune-Boujdour-Sakia El Hamra, et partiellement Guelmim-Es Smara; cette dernière ne comprenant en effet qu'une province récupérée à la suite de la marche verte: celle d' Es-Semara.
La proposition du Maroc de doter les provinces du sud d'un statut d'autonomie implique sans doute le regroupement de ces provinces dans une seule région dont il conviendra d'examiner ce que peut être le contenu de ce « statut d'autonomie avancée »; en revanche et sauf pour tenir compte du démantèlement de l'actuelle région Es-Semara Assa-Zag, il n'y a pas semble-t-il de raison majeure de bouleverser une nouvelle fois la carte régionale. Et si l'on devait la modifier pour des raisons impérieuses tenant à l'exigence de cohérence interne des régions ou (et) à celle de la carte nationale des régions, il conviendrait de déclarer solennellement qu'il ne saurait en aucune façon être question de remettre en cause ce découpage définitivement adopté.
Il ne me semble pas inutile à ce propos d'évoquer le problème qu'a posé en France la carte régionale adoptée en 1955 et qui sauf quelques modifications qui lui ont été apportées rapidement, n'a jamais été remise en cause malgré les critiques qui n'ont jamais cessé mais auxquelles les gouvernements qui se sont succédés depuis lors n'ont jamais cédé; les critiques ont notamment relevé l'exiguïté des régions face aux entités européennes subnationales de l'Italie, de l'Allemagne ou de l'Espagne.
Récemment, l'ancienne DATAR (remplacée depuis peu par un Commissariat d'aménagement et de compétitivité des territoires) a exprimé le souhait repris à son compte par l'ancien Président de la République Giscard d'Estaing, de modifier l'organisation du territoire afin de l'adapter à l'échelle européenne.
Mais il a semblé raisonnable de ne pas s'engager dans une telle voie au moment où les régions commencent à être reconnues, à fonctionner en phase avec les autres collectivités locales et avec l'Etat alors que par ailleurs la coopération inter-régionale permet de surmonter les obstacles qui pourraient résulter pour certaines d'entre elles de leur taille réduite.
Enfin nombre d'observateurs de la réalité régionale constatent que « parmi les clés de la réussite peu de facteurs semblent liés à la taille..., la capacité d'influence des régions dépend surtout de leur degré d'autonomie politique », et c'est bien le problème qui se pose à la région marocaine.

 

2. Le mode de scrutin et la démocratie régionale.

 

En novembre 2004, Sa Majesté le Roi s'est prononcé sans équivoque pour que la démocratie participative et de proximité soit un projet stratégique qui s'affirme sur le terrain notamment dans « Nos provinces du sud ».
L'objectif est donc clairement indiqué mais naturellement les moyens de l'atteindre peuvent faire l'objet de discussion. Quoi qu'il en soit cela passe par une modification des mécanismes électoraux même si cela n'est pas exclusif.
La région a l'ambition d'être un cadre de représentation d'une collectivité, des intérêts et des activités qui constituent la trame de la vie quotidienne de ses habitants et qui conditionnent leur avenir.
Or le mode de scrutin qui permet la désignation des responsables régionaux est caractérisé par diverses défaillances à cet égard; les défaillances qui sont au centre des critiques dont ce système est l'objet sont les suivantes:

  • Eloignement des citoyens dû à un mode de scrutin très indirect.
  • Système électoral peu transparent qui favorise les manoeuvres individuelles ou (et) les ententes de clans au détriment du souhait des électeurs.
  • Empilement des responsabilités électives, c'est à dire le cumul des mandats peu favorable à l'assiduité des conseillers régionaux dont les responsabilités impliquent un investissement personnel important d'autant plus difficile à satisfaire que la plupart d'entre eux ont une activité professionnelle qui diminue d'autant leur disponibilité.

Il est clair qu'un scrutin direct serait plus conforme à une véritable représentation politique de l'électorat et tout autant à la perception de la réalité régionale non seulement de la part des élus mais aussi des électeurs. A cet égard les expériences étrangères sont tout à fait éclairantes : l'élection directe des membres des assemblées régionales a favorisé l'émergence d'une sorte de conscience régionale et d'appartenance à une communauté.
Il est incontestable qu'il faudra réaliser cette réforme si l'on veut que progressivement la région devienne réellement ce qu'elle a l'ambition d'être, un espace de développement politique et de solidarité économique et sociale et vécu comme tel par la population.
Il y a là une condition fondamentale pour que le contenu de l'autonomie régionale soit identifié à la démocratie régionale.

 

3. Les compétences régionales et l'autonomie fonctionnelle de la région.

 

Les compétences de la région sont très vastes puisqu'elles couvrent l'ensemble des affaires de la région selon l'article 6 de la loi du 2 avril 1997. La seule limite qui les borne, indépendamment de celles qui résultent de ce que la région est une collectivité locale de nature administrative et non pas politique ainsi que de la notion d'affaires régionales, découle de l'obligation de respecter « les attributions des autres collectivités locales » c'est à dire le partage légal des compétences.
Evidemment, il y a là une difficulté qui résulte de ce que ces compétences se recouvrent matériellement et géographiquement, territorialement.
Matériellement par exemple car chaque collectivité doit élaborer un plan de développement économique et social et se préoccuper d'aménager son territoire. Géographiquement aussi puisque ces collectivités exercent leurs compétences sur le même territoire.
L'interférence et l'interdépendance des attributions régionales et des compétences des autres collectivités publiques rendent nécessaire l'harmonisation de leur exercice. S'agissant de l'Etat, la question est aujourd'hui réglée par l'existence des mécanismes de tutelle; c'est ainsi que le plan régional de développement économique et social et le schéma d'aménagement du territoire régional doivent être approuvés par les instances nationales, Conseil Supérieur de la Promotion Nationale et du Plan. Cette approbation permet de vérifier leur compatibilité ou leur conformité avec les orientations et les objectifs de l'Etat. Cette approbation peut apparaître contradictoire avec l'autonomie régionale; toutefois si l'on devait supprimer cette procédure il conviendrait de mettre en place un mécanisme permettant aux responsables nationaux et régionaux de s'entendre afin de parvenir conventionnellement à une harmonisation nécessaire de leurs projets. Dans tous les cas, le dialogue puis l'engagement contractuel est la seule façon de parvenir à un exercice rationnel des compétences respectives des différentes collectivités et respectueux de leur autonomie.
Au demeurant la loi de 1997 pour la région et les textes de 2002 pour les autres collectivités permettent le recours à cette technique conventionnelle pour harmoniser l'exercice des compétences des collectivités parmi lesquelles la région occupe une place stratégique.
Il va de soi que ces mécanismes conventionnels peuvent parfaitement être mis en œuvre dans les relations de la région et de l'Etat et se substituer ainsi au mode traditionnel de contrôle administratif.
La communauté d'intérêts des diverses collectivités commande leur collaboration et traduit non seulement la solidarité des espaces, des territoires, mais plus encore la solidarité des hommes c'est à dire de l'ensemble des collectivités humaines dont les élus ont la charge et en quoi se résume ce que l'on appelle aujourd'hui la « démocratie territoriale ».
Peut on aller plus loin dans la voie de l'autonomie et donner à la région un pouvoir législatif et un pouvoir fiscal?
La question est difficile dans la mesure où l'Etat marocain repose sur une conception unitaire peu compatible avec un polycentrisme juridique et fiscal.
Toutefois la difficulté pourrait être surmontée de la manière suivante qui naturellement supposerait une révision de la constitution.
Il conviendrait de décider que dans un certain nombre de domaines, qui pourraient être ceux qui figurent dans l'énumération de l'article 6 de la loi du 2 avril 1997, le Conseil Régional prend des décisions ayant force de loi dans le respect des principes fondamentaux de la législation nationale en la matière. En cas de conflit, et faute d'un accord entre les autorités respectives de l'Etat et de la région, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de trancher le litige après saisine à l'initiative de l'une ou de l'autre des autorités compétentes.
Il va de soi que le pouvoir fiscal régional ne saurait lui non plus être exercé sans un « encadrement » par la législation nationale pour au moins deux raisons majeures: l'exiguïté de la matière imposable et la justice fiscale. Les conflits qui pourraient naître de l'exercice de ce pouvoir pourraient eux aussi être réglés par un recours porté par exemple devant la Cour des comptes.

 

4. L'exécutif régional et l'autonomie organique de la région.

 

La Constitution dans sa version de 1996 confie toujours au représentant de l'Etat l'exécution des délibérations des assemblées préfectorale, provinciale et régionale (art.101-2°). Cette disposition devrait naturellement être modifiée si l'on veut renforcer l'autonomie organique de la région en transférant au président des assemblées régionales la fonction exécutive.
Sans doute il avait été prévu que le gouverneur ou le wali exerce cette compétence « dans les conditions déterminées par la loi », et c'est ce qui a permis de donner au président de région un droit de regard sur la compétence exécutive du Wali et au Conseil régional une sorte de droit de contrôle de la conformité des décisions du Wali par rapport à la délibération.
Mais aujourd'hui si l'on veut donner au président une compétence exécutive entière, il faudra modifier la constitution et donner au représentant de l'Etat le pouvoir de saisir selon le cas la Cour Suprême (Chambre administrative), la Cour des Comptes ou le Conseil Constitutionnel afin de faire respecter le principe de légalité, la règle budgétaire ou la règle constitutionnelle.
Si l'on observe ce qui s'est passé en ce qui concerne l'exécutif communal entre 1960 et 1976, on constate que le transfert au président du conseil communal de la fonction exécutive n'a pas posé de problème majeur dès lors du moins que les présidents de commune étaient capables et désireux d'exercer leur pourvoir conformément à la loi communale et dans le respect des principes de légalité et de bonne gestion administrative et financière.
Il est donc parfaitement envisageable de réaliser cette réforme qui au surplus est commandée par la nécessité de satisfaire à l'exigence d'autonomie organique élément essentiel de l'autonomie régionale.

5. Les moyens de l'autonomie régionale.

 

L'autonomie réelle de l'institution régionale dépend naturellement des moyens dont elle dispose tant sur le plan matériel et financier que sur le plan humain. Ces moyens doivent évidemment être en rapport avec les compétences qui sont attribuées à la collectivité régionale.
Or si l'on regarde le montant des ressources financières dont disposent actuellement les régions, il semble que l'on soit très loin du compte; la lecture de l'énumération des ressources régionales qui figure dans le chapitre VII- finances de la région- de la loi de 1997 montre qu'en pratique ce sont les subventions de l'Etat qui en constituent la partie la plus importante et cela ne plaide pas évidemment en faveur d'une réelle autonomie; c'est d'ailleurs ce que déplorait récemment le président de la région Rabat-Salé-Zemmour-Zaër: « Quand nous parlons d'un budget de région qui ne représente parfois pas le dixième d'un budget d'une municipalité, je pense que c'est sans commentaire! »
Sans doute la situation de rigueur financière pèse sur tous les budgets publics et cela limite naturellement les possibilités d'augmentation de la ressource régionale; mais il est clair qu'il y a un niveau de ressources en dessous duquel il ne peut pas y avoir de fonctionnement normal de l'institution et par conséquent pas d'autonomie régionale. Par ailleurs ces ressources doivent avoir un caractère pérenne et n'être pas aléatoires si l'on veut que la région ait la possibilité de mettre en œuvre en coopération avec les autres collectivités et en complément des actions de l'Etat, une véritable politique de développement.
Les constructeurs de la nouvelle région devront se pencher en priorité sur cet aspect de l'autonomie régionale s'ils veulent lui donner de véritables chances de réussite. On peut penser que cet impératif est au centre des études que mènent les responsables chargés d'étudier la réforme de la loi de 1989 sur la fiscalité locale.
La loi de 1997 a prévu la mise en place d'un Fonds de péréquation et de développement régional; celui ci qui n'était mentionné que pour mémoire dans le budget pour 2005 s'impose pour d'évidentes raisons de solidarité nationale; la précarité financière des provinces du sud, mais elles ne sont pas seules dans cette situation, doit être au moins atténuée par un effort de solidarité des régions mieux pourvues grâce aux ressources du Fonds de péréquation.
Naturellement l'idéal serait que les régions disposent de locaux facilement identifiables qui leur donneraient ainsi non seulement des conditions matérielles de fonctionnement en rapport avec leurs responsabilités et les obligations qui leur incombent, mais aussi une visibilité faute de laquelle elles ont du mal à se faire reconnaître surtout si elles sont abritées dans les locaux de la wilaya.
Reste enfin le problème des moyens humains qui est particulièrement difficile à régler. En effet la région telle qu'elle a été conçue jusqu'alors ne doit pas être un quatrième niveau d'administration mais seulement un niveau de réflexion sur le développement régional, de conception d'une politique cohérente de développement et d'aménagement et, ainsi qu'on vient de le dire ci dessus, un niveau d'harmonisation de l'exercice des compétences locales dont la synergie permettra une meilleure concrétisation de ces objectifs grâce à une meilleure valorisation des moyens dont disposent les diverses collectivités.
L'élargissement de l'autonomie régionale ne devrait pas remettre fondamentalement en cause ce schéma; en revanche, il impose à plus forte raison la constitution au niveau régional d'une équipe solide de spécialistes des diverses disciplines qui sera capable de conduire de façon autonome les études nécessaires pour éclairer les travaux du conseil régional et les décisions de toute nature que celui-ci est appelé à prendre dans le cadre de ses compétences. La loi a prévu le recrutement de chargés d'études et de chargés de mission qui sont appelés à constituer cette équipe sous l'autorité du président de la région et la coordination du secrétaire général.
Globalement il n'est pas possible de dire quelle est l'importance des effectifs qu'il faudrait permettre aux régions de recruter ; mais d'après l'édition « Les collectivités locales en chiffres 2002 », les régions ne disposent que de 290 emplois dont 144 cadres supérieurs et 66 cadres moyens, ce qui ne semble évidemment pas être à la mesure des responsabilités élargies d'une région autonome à laquelle on songe.
Il est toutefois juste de rappeler que dans le système régional imaginé en 1997, la décentralisation régionale devait s'accompagner d'une déconcentration des services extérieurs au niveau de la région permettant aux responsables régionaux de trouver ainsi une aide documentaire, des informations et des conseils c'est à dire une collaboration des équipes déconcentrées et des équipes régionales; celle ci est d'ailleurs expressément prévue par la loi dont l'article 50 dispose : « Pour l'exercice de ses compétences le Président fait appel aux services de l'Etat dans la région par l'intermédiaire du gouverneur du chef lieu de région ».
Il est vrai que cela ne semble pas au moins en théorie correspondre à l'idée que l'on peut se faire de l'autonomie régionale; mais en pratique il semble que la collaboration des responsable régionaux élus, les présidents, et des représentants de l'Etat se soit déroulée dans des conditions satisfaisantes les uns et les autres ayant eu à coeur d'animer le fonctionnement des institutions conformément à la volonté du législateur et à l'intérêt des populations en attendant que les réformes annoncées viennent renforcer l'autonomie régionale; il ne faudrait cependant pas perdre de vue le principe d'économie de moyens qui aujourd'hui tout autant qu'hier doit être intégré au projet de réforme de l'organisation administrative.

 

En conclusion il est important d'insister sur l'acquis que représente la région actuelle malgré ses insuffisances textuelles et celles de sa mise en œuvre; l'expérience que le Maroc poursuit depuis l'indépendance dans la construction de son administration territoriale, notamment au niveau communal, montre qu'il s'agit d'une entreprise de longue haleine, une entreprise jamais achevée, toujours perfectible: la construction régionale ne fait pas exception à cet égard; c'est pourquoi il faut faire fonctionner l'institution régionale telle qu'elle existe tout en réfléchissant aux moyens d'en accroître la capacité juridique et matérielle; ceci est un impératif politique d'intérêt national pour les provinces du sud; mais peut être devrait-on expérimenter ce nouveau schéma de région autonome avant de l'étendre à l'ensemble des régions selon une méthode expérimentale souvent utilisée en matière de réforme administrative. Et je ne peux mieux faire à cet égard que de citer l'éminent juriste aujourd'hui disparu, Jean RIVERO qui écrivait en 1977 à propos de l'Etablissement Public Régional ancêtre de la région en France et objet de nombreuses critiques: "II ne faut jamais sous estimer la force d'une institution naissante...Une institution qui naît faible ...est mal accueillie par l'ensemble de l'opinion tant par ceux qu'elle déçoit que par ceux qu'elle dérange; par la force des choses au bout d'un certain temps si elle ne commet pas trop de maladresses elle arrive petit à petit à s'imposer...Je pense que nous le verrons aussi pour ces institutions effectivement chétives, incertaines, hésitantes que sont les régions. Je ne crois pas que la région du moment qu'elle existe puisse s'étioler. Elle a son avenir devant elle ». On ne saurait mieux dire!

 

Michel ROUSSET
Professeur émérite à la Faculté de droit de Grenoble
03/10/2012