La RASD au sein du Système International : le Politique et le Juridique à l'épreuve

Institution centrale du droit international, l'Etat entretient avec ce dernier des relations contradictoires : Comme réalité historique il lui est antérieur mais comme phénomène juridique il le constitue autant qu'il en procède. Il le constitue puisque le droit international est le produit de la volonté des Etats ; mais il en procède en ce que le droit international construit lui-même le concept juridique d'Etat[1].

Pour se voir attribuer en droit international la qualité d'Etat, une collectivité territoriale doit être indépendante, mais l'attribut d'indépendance à lui seul est impuissant à fournir un critère satisfaisant d'Etat en l'absence d'au moins trois éléments : Une population, un territoire et un gouvernement. Cela étant, la notion d'Etat impliquant une collectivité territoriale, effective et indépendante, aurait-elle été modifiée par les illustrations néfastes de reconnaissance d'Etats fictifs ou encore par les nouvelles tendances qu'a connues le principe de l'autodétermination ?

Le premier avis rendu le 29 Novembre 1991 par la commission d'arbitrage de la conférence européenne pour la paix en Yougoslavie est, à cet égard, significatif. La commission s'est située d'emblée sur le terrain du droit international car «  Seuls les principes du droit international permettent de définir à quelles conditions une entité constitue un Etat  ». Et la commission a énuméré ces critères[2] :

  • «L'Etat est communément défini comme une collectivité qui se compose d'un territoire et  d'une population soumis à un pouvoir politique organisé ;
  • Il se caractérise par la souveraineté ;
  • La reconnaissance par les autres Etats a des effets purement déclaratifs ;
  • L'existence ou la disparition de l'Etat est une question de   fait ».

Ces énoncés apparaissent d'un très grand classicisme[3], donnant une impression de permanence. Pourtant, il arrive que la qualité d'Etat est reconnue sans que les faits initiaux soient réunis[4]. Ainsi, on remarquera qu'un certain nombre d'entités ont acquis ce titre en présence de persistants doutes légitimes sur leur souveraineté. C'est par exemple le cas pour la RASD[5], reconnue par un nombre d'Etats, et même admise comme telle à l'UA (Union Africaine).

S'agit-il d'un Etat réel ou d'un Etat utopique ? S'interroge l'éminent Serge SUR voulant identifier le système juridique international.

Nous allons partir à la recherche des dimensions nébuleuses formant l'Etat fictif de la RASD dans ses éléments constitutifs (I), via le procédé de reconnaissance (II) ou encore par le biais de nouvelles pratiques découlant du principe de l'autodétermination (III).

I. La RASD est -elle une collectivité territoriale organisée et souveraine ?

Dans la doctrine faisant état du droit international coutumier, référence est souvent faite à l'article premier de la convention de Montevideodu 22 Décembre 1933 sur les droits et devoirs des Etats, qui prévoit que l'Etat comme personne internationale devrait réunir les éléments suivants : Une population permanente, un territoire déterminé et un gouvernement effectif.

Si l'on interprète cette convention même de manière large, il n'en résulte pas moins que plusieurs conditions font défaut dans le cas de la RASD.

  • La Population: l'Etat est une collectivité humaine, il n'existe pas sans population. «Celle-ci est constituée par l'ensemble des individus qui sont unis à l'Etat par un lien juridique et politique auquel on donne habituellement le nom de Nationalité [6]».

    L'élément « Population » est parfois vu sous un autre aspect. Des auteurs estiment que la règle d'après laquelle l'Etat n'existe que s'il a une population, ne requiert pas que ladite population soit composée de nationaux [7]. La détermination de la Nationalité  est un attribut de l'Etat et dépend du droit interne, dès lors la Nationalité dépend de l'existence de l'Etat plutôt que l'inverse .La création du lien de Nationalité est donc le corollaire de l'existence de l'Etat.

    Mais quelle que soit la façon dont on aborde la question, lorsqu'il s'agit de savoir si la RASD a une population, la réponse est négative. Nul ne met en doute qu'une population vive dans les territoires administrés par l'Algérie, mais cette population n'est pas rattachée par un quelconque lien juridique au prétendu Etat de la RASD.

  • Le Territoire: Il est difficile de concevoir l'Etat sans assise spatiale définie .La qualité d'Etat s'accommode de contestations sur les contours précis de son territoire , et c'est pourquoi il n'y a pas d' «Etat nomade » défini par sa seule population .

    Cadre de compétence et base d'action pour le gouvernement, le territoire demeure un élément sine qua non à la base de l'Etat : « La règle établie, qui veut que la possession d'un territoire soit pour un Etat un des attributs essentiels, s'explique par le fait qu'on ne peut se représenter un Etat sous la forme d'une sorte d'esprit désincarné [8] ».

    S'il faut un territoire, il est indispensable donc que ses limites soient définies de façon précise. Cette seconde composante s'avère, pour le moins, largement lacunaire dans le cas du territoire de la pseudo RASD situé à l'intérieur de l'Algérie.

  • Le Gouvernement effectif: Pour que les liens juridiques entre un Etat et sa population puissent être créés, l'Etat doit effectivement exister et exercer ses attributs sur une portion de l'espace qu'il maîtrise parfaitement[9].

    Dans ce sens, seul le critère de l'effectivité peut caractériser le contrôle établi par une communauté politique sur un territoire donné. «... premièrement que le gouvernement doit être en position de légiférer et d'appliquer la loi à l'intérieur de l'Etat ; deuxièmement il doit posséder suffisamment de pouvoir  pour accomplir ses devoirs en droit international[10]».

    Or, la RASD n'opère pas de contrôle des territoires situés à Tindouf et encore moins sur le Sahara marocain, sinon un contrôle dans les Camps du sud-ouest algérien subordonné à la décision politique algérienne. Aussi, la RASD n'est pas en mesure d'assurer la protection des étrangers ni de garantir l'exécution d'obligations internationales. Tâches couramment cédées au pouvoir algérien central.

  • La Souveraineté: les éléments de définition qu'on a présentés jusqu'à présent ne caractérisent pas suffisamment l'Etat; ils ne cernent qu'une «collectivité territoriale organisée». La singularité absolue de l'Etat par rapport à cette masse d'entités politiques qui ornent la scène internationale tient à ce que ni ses gouvernants ni sa population ne sont soumis à une autorité étrangère. C'est ce que nous, sur les traces de Jean BODIN, désignons par le vocable «Souveraineté».

Mais une fois encore il faut distinguer la définition de l'Etat de ses attributs : la souveraineté est un attribut reconnu par le droit international à une personne morale ayant la qualité d'« Etat » ; pour pouvoir y prétendre, la collectivité doit être indépendante.

Dans l'Affaire du Régime Douanier Austro-Allemand, le juge Anzilotti ramène l'indépendance à l'existence «  Comme Etat séparé et non soumis à l'autorité d'aucun autre Etat ou groupe d'Etats[11] ». Dans sa présentation d'une théorie de l'indépendance en droit international, le professeur Charles ROUSSEAU  constate que « L'indépendance implique à la fois l'exclusivité, l'autonomie et la plénitude de la compétence [12]».

La RASD, autoproclamée indépendante le 27 Février 1976, ne répond à aucun des critères précités inhérents à la notion d'indépendance, et ne peut, du coup, aspirer au noble titre d' « Etat souverain».

II. La  RASD peut-elle remédier à son inexistence sur le plan du droit en raflant des reconnaissances sur le théâtre de la politique ?

La reconnaissance est l'acte juridique unilatéral par lequel un Etat atteste l'existence à son égard d'une situation de fait et s'engage à en tirer les conséquences que le droit attache à cette existence[13]. Sur ce point, deux conceptions de la portée de la reconnaissance s'opposent traditionnellement :

  • La conception attributive ou constitutive: selon cette thèse, la reconnaissance est, avec l'existence d'une population, d'un territoire et d'un gouvernement, un quatrième élément constitutif de l'Etat. Sans elle, la formation de l'Etat reste inachevée. Parce qu'elle attribue la qualité d'Etat, elle le constitue, en ce sens qu'elle parachève son processus de création. Sa portée est donc très large, essentielle. Et c'est là le grand bluff.
    Dans sa formulation absolue, la «thèse constitutive» a, aujourd'hui, perdu beaucoup de terrain[14]. La majorité des auteurs contemporains rejettent cette théorie et estiment que l'existence d'un Etat ne saurait dépendre de l'attitude arbitraire ou discrétionnaire des autres Etats. 
  • La conception déclarative[15]: on admet généralement que la naissance d'un Etat nouveau est un fait dont l'existence ne dépend pas des intentions ou appréciations des Etats existants.

Autrement dit, que cette attestation soit adéquate à la réalité observable n'est pas normalement pertinent quant aux effets de la reconnaissance puisqu'elle ne modifie pas la situation objective  de l'être reconnu, une situation qui demeure  dépendante de ses éléments constitutifs pré exposés, mais seulement les relations qu'il va nouer avec lui. Bref, une reconnaissance ne crée ni souveraineté ni Etat.

A cet égard, le système juridique international enregistre un anarchisme choquant. A elles seules, les reconnaissances de la « RASD » en témoignent amplement. En effet, en 2007, le nombre de pays reconnaissant la « RASD » est passé à 35. La majorité des États reconnaissant la « RASD » sont africains et très proches diplomatiquement de l'Algérie. Par ailleurs, la « RASD » n'est reconnue ni par  l'Organisation des Nations Unies, ni par la Ligue Arabe, ni par l'Union du Maghreb Arabe, ni par l'Organisation de la Conférence Islamique ni par aucun pays européen ou pays membre permanent dans le Conseil de Sécurité. Rappelons également que la reconnaissance de la « RASD » par l'Union africaine (alors OUA) avait provoqué le retrait du Maroc de cette Organisation en 1984.

La reconnaissance de la RASD s'est faite par obéissance à des mobiles politiques sans poser comme prémisse l'effectivité de ses éléments constitutifs objectifs. Effectivité de l'occupation matérielle du territoire, effectivité du critère juridique de la Nationalité et surtout effectivité du gouvernement sans quoi la personnalité juridique revendiquée ne serait qu'une coquille vide[16].

La reconnaissance de la RASD ne peut par elle-même accoucher d'une nouvelle situation, ni trancher le fond du débat ni pallier à l'ineffectivité du contrôle opéré à l'intérieur du territoire étatique auguré. Au mieux, une telle reconnaissance sera prématurée, au pire, elle sera inefficace.

En toute hypothèse, reconnaître un fait fictif semble, une consécration de la primauté, tant décriée, du politique sur le juridique dans les relations internationales. D'où l'illégalité des quelques reconnaissances de la « RASD ».

III. La RASD peut-elle trouver dans le principe de l'autodétermination un ultime canot de sauvetage ?

Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes dérive d'une doctrine qui étend la notion de la liberté politique au-delà du cadre de l'Etat. Chaque groupement politique doit pouvoir choisir librement l'organisation étatique dont relèveront ses membres, de même que les citoyens d'un Etat démocratique peuvent librement désigner les gouvernants de cet Etat[17].

L'application de ce principe par une collectivité donnée, soulève de nombreuses questions ne pouvant être traitées dans le cadre limité de cette étude, à savoir : qui a droit à l'autodétermination ? Dans quel cadre territorial ? Que constitue un peuple ? Combien de fois un peuple peut-il s'autodéterminer ? (Loin d'être exhaustive, cette liste reflète les complexités inhérentes à l'application du principe de l'autodétermination).

Il est néanmoins important de se référer brièvement à la jurisprudence et à la pratique internationale pour déterminer, pour le cas d'espèce, si le « droit des peuples à disposer d'eux-mêmes » constitue en soi le titre à un Etat indépendant.

Se référant aux résolutions 1514[18] et 2625[19] dans l'Affaire du Sahara, la Cour Internationale de Justice dit que : « Ces dispositions confirment et soulignent ainsi que l'application du droit à l'autodétermination suppose l'expression libre et authentique de la volonté des peuples intéressés [20]...».

Rejetant les affirmations de l'Espagne aux termes desquelles, dans le libre exercice du droit des populations à l'autodétermination, il fallait prévoir la possibilité juridique de l'indépendance du territoire, le juge DILLARD  affirme que « Je ne vois cependant rien dans les Résolutions de l'Assemblée ni dans les aspects juridiques du droit lui-même qui impose de telles conclusions. Au contraire, on peut dire que l'autodétermination se caractérise par un libre choix et non pas par une conséquence particulière de ce choix ou par un mode particulier de l'exercice de ce choix lui-même[21] ».

Par là , le droit à l'autodétermination implique un libre choix qui peut avoir pour conséquence qu'un Etat indépendant soit établi , mais ce droit ne constitue pas en tant que tel un titre à l'indépendance . C'est pour aboutir finalement au constat selon lequel la proclamation de la RASD s'est effectuée en transgressant l'esprit d'un avis à vocation onusienne.

Le cas de la Namibie est instructif à cet égard. L'existence du droit du peuple namibien à l'autodétermination a été affirmée par la Cour Internationale de justice dans l'Affaire de la Namibie[22]. Mais la Namibie n'a jamais été considérée comme un Etat avant qu'elle le devienne effectivement en 1990.

Malgré l'autoproclamation d'une « RASD » indépendante le 27 Février 1976 et en dépit de sa reconnaissance par de nombreux pays, l'entité  en question n'est pas un Etat en droit international, les éléments constitutifs lui faisant défaut. Affirmer le contraire en jouant sur les statuts et les étiquettes, c'est prendre les gens pour des imbéciles. C'est dit.

Admettre que la « RASD » est utopique par rapport aux conditions d'existence juridiquement requises revient à vérifier si elle a fondé sa naissance sur une nouvelle règle qui serait , au moins pour l'instant , elle-même utopique ! .


1. COMBACAU Jean, Droit International Public, Editions Montchrestien, 1979, p : 197.

2. Publié in R.G.D.I.P, 1992, pp : 264-269. Voir Alain Pellet, « Note sur la commission d'arbitrage de la conférence européenne pour la paix en Yougoslavie », A.F.D.I, 1991, pp : 329-348.

3. RUIZ FABRI Hélène, Genèse et disparition de l'Etat à l'époque contemporaine, A.F.D.I., 1992, p : 153.

4. SUR Serge, Système juridique international et utopie, Extrait de « Le droit international, Archives de philosophie du droit », Tome 32, Sirey 1987.

5. Après avoir déclaré nul et de nul effet l'accord tripartite de Madrid du 14 Novembre 1975, le Front Polisario, constitué en 1973, proclame l'indépendance de la République Arabe Sahraouie Démocratique ( communément RASD ) le 27 Février 1976.

6. COMBACAU Jean, Op. Cit. , p : 199.

7. ROUSSEAU Charles, Droit International Public, Tomme II, 1974, p : 18.

8. Discours de P.C. Jessup, représentant des Etats-Unis, tenu lors des délibérations au Conseil de Sécurité sur l'admission de l'Etat d'Israël en tant que membre des Nations Unies, DOC. N.U, S/ PV 383ème Séance, 2 Décembre 1948.

9. L'aspect cumulatif et interdépendant des éléments nécessaires pour qu'il y ait Etat a souvent été relevé par la doctrine. Voir, par exemple, ROUSSEAU Charles, Op.Cit, p 37 et 55.

10. DOEHRING .K, « State» in Encyclopedia of International Law, Vol 10, 1987, p : 426. Cité par LAPIDOTH Ruth , les éléments constitutifs de l'Etat et la déclaration du conseil national palestinien du 15 Novembre 1988, in R.G.D.I.P, 1992 , p : 794.

11. C.P.J.I, Régime douanier entre L'Autriche et l'Allemagne, Avis consultatif, 5 Septembre 1931, Série A/ B , N° 41 , Opinion individuelle du juge Anzilotti, p : 57.

12. ROUSSEAU Charles, Op. .Cit. , p : 72.

13. COMBACAU Jean, Op. Cit., p : 211.

14. DAILLIER .P. et PELLET. A, Droit International Public, 5 ème édition, LGDJ, 1994, P : 531.

15. La conception déclarative est la position adoptée par l'Institut de Droit International depuis longtemps : « La reconnaissance a un effet déclaratif. L'existence de l'Etat nouveau, avec tous les effets juridiques qui s'attachent à cette existence, n'est pas affectée par le refus de reconnaissance d'un ou de plusieurs Etats » (Résolution de 1936, Session de Bruxelles).  Dans le même sens , l'article 3 de la déclaration de Montevideo, du 27 Décembre 1933 ( VII ème  conférence panaméricaine ), sur les droits et devoirs des Etats , dispose : « L'existence politique de l'Etat est indépendante de sa reconnaissance par les autres Etats  ». La formule a été confirmée à plusieurs reprises dans le cadre latino-américain : Article 9 de la Charte de Bogota de 1948, article 12 de sa version modifiée par la conférence de Buenos-Aires  de 1967.

16. GONZALEZ Gérard, Droit International Public, Edition Ellipses, 2004, p : 13.

17. L'HUILIER, Eléments de Droit International Public, 1950, p : 248. Cité par  S. CALOGEROPOULOS-STRATIS, Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, Etablissements Emile Bruylant, Bruxelles, 1973, p : 28.

18. Adoptée en  date du 14 Décembre 1960, la déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et aux  peuples coloniaux dont les termes furent repris et renforcés pour l'essentiel dix ans plus tard par la déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies.

19. Adoptée le 24 Octobre 1970, la Rés. 2625 de l'A.G. donne plusieurs modes d'application du droit à l'autodétermination : la création d'un Etat indépendant et souverain, la libre association avec un autre Etat indépendant, l'intégration à un autre Etat indépendant. La Rés. 2625 mentionne, en outre,  la possibilité de «  tout autre statut politique librement décidé».

20. Avis consultatif de la CIJ sur le Sahara, Rec., 1975, p : 32 et 33.

21. Ibid, p : 122 et 123.

22. Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l'Afrique du Sud en Namibie nonobstant la Rés. 276 (1970) du Conseil de Sécurité, Avis consultatif, CIJ, Rec., 21 Juin 1971, p : 31.

 

 

Youssef Amrani
Doctorant en droit International
03/10/2012