La RASD, entre le mythe et la réalité

La « République arabe sahraouie et démocratique » (RASD) a été proclamée en 1976 d'une manière unilatérale par le Polisario, lui-même né en 1973. C'est là un temps record jamais réalisé dans l'histoire des Mouvements séparatistes à travers le monde ; car la prise de conscience d'une exploitation par le colonisateur, l'émergence d'une élite avant-gardiste, d'abord à travers une organisation politique pour s'atteler à la sensibilisation d'un peuple assujetti afin de le préparer au sacrifice suprême -c'est-à-dire à mener une guerre de libération par des armes qu'il faut se procurer et faire entrer clandestinement-, tout cela a nécessité des décennies pour les vrais Mouvements de résistance et de libération.

A côté de cette célérité dans la constitution du Polisario et sa mutation en Etat, il faut souligner une autre particularité, on ne peut plus grotesque : sa constitution en « Etat en exil », la première, là également, dans l'histoire du Droit international est des relations internationales. Généralement, un Mouvement de libération choisit comme terrain d'élection le territoire à libérer pour mener ses actes de résistance et de harcèlement de l'ennemi et constitue un « gouvernement en exil », lequel se consacre à l'action politico diplomatique et fait en même temps  l'apprentissage de premier pouvoir constitué une fois l'indépendance recouvrée.

C'est dire que derrière ces particularismes, il y a des anomalies qui ont entaché le processus de formation de la  « RASD »  sur le plan régional et qui expliquent le peu d'empressement de l'ONU à la reconnaître sur le plan international même si elle a été reconnue par l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) actuelle Union Africaine (UA). S'ajoute à cela un phénomène en connexion étroite avec ces anomalies qui s'illustre par la présence encombrante voire paralysante de cette entité dans tout processus de paix dans la région du Nord-ouest africain.

C'est pourquoi il est temps de rappeler, d'une manière générale à une grande partie  de l'opinion publique internationale, l' « accouchement » opaque de cet «  Etat » au sein de l'ex OUA (I),  et ses conséquences au niveau d'autres instances internationales (II).

I.      La  « RASD » : une naissance dans l'opacité au niveau de l'OUA

L'affaire de l'ex Sahara espagnol et de la ville marocaine d'Ifni (alors également sous occupation espagnole) a été portée, par le Royaume du Maroc, devant l'ONU à partir de 1965. Mais sur proposition de l'Espagne, les deux affaires ont été dissociées en 1966. En 1969, l'Espagne a rétrocédé Ifni en laissant le Maroc (les autres Etats intéressés ou concernés, l'Algérie et la Mauritanie) dans l'expectative. Mais la puissance occupante avait d'autres calculs. Elle pressentait que si elle lâchait du lest dans cette affaire, elle ne ferait qu'encourager le Maroc à revendiquer les enclaves du Nord (Ceuta et Mellilia). Elle décidait alors de faire de la question du Sahara son cheval de bataille pour couper court à toute action pouvant concrétiser cette éventualité.

A coups de tergiversations et d'atermoiements, elle a réussi à gagner du temps pour élaborer une stratégie qu'elle n'a dévoilée qu'à partir de 1974, c'est-à-dire un an après la création du Polisario : l'organisation d'un référendum au Sahara pour faciliter l'accès à un autre acteur international, autre que le Maroc comme titulaire de la souveraineté dans ce territoire. Pour déjouer cette manœuvre, le Maroc et la Mauritanie (l'Algérie s'étant désolidarisée d'eux) ont saisi l'Assemblée générale de l'ONU pour demander un Avis consultatif à la Cour Internationale de Justice (CIJ) lequel a été rendu le 16 octobre 1975. La substance de cet Avis, c'est qu'il a reconnu l'existence historique de liens d'allégeance entre les sultans du Maroc et les populations de ce territoire ainsi que des relations de droit et de terre avec l'ensemble mauritanien, mais la Cour a ajouté que cela n'était pas incompatible avec l'application de l'autodétermination de ce territoire. La suite est connue : Marche verte organisée par le Maroc le 6 Novembre 1975, Accord tripartite de Madrid le 14 Novembre 1975, récupération du territoire et son partage entre le Maroc et la Mauritanie. Une guerre s'en est suivie : tout en poursuivant ses actes de harcèlements contre les deux pays, aidé en cela par l'Algérie et la Libye, le Polisario s'est mué en  « RASD » pour demander sa reconnaissance par l'ex OUA. Cela ne pouvait se faire facilement d'autant plus que l'Organisation africaine ne reconnaissait même pas le Polisario en tant que Mouvement de libération nationale. Mais c'est l'Algérie qui a décidé de prendre ce dossier en main surtout après la décision de la Mauritanie, soumise à une forte pression militaire qu'elle ne pouvait contenir, d'évacuer la partie du territoire qui lui revenait et qu'elle a cédée au Maroc.

L'ex OUA se trouvait alors devant un dilemme : d'une part l'Algérie et ses partisans défendaient l'admission de la « RASD », et le Maroc et ses alliés s'y opposaient du fait que cette dernière ne remplissait pas les conditions requises par la charte de l'ex OUA, c'est à dire un « Etat africain indépendant et souverain »[1], ce qui n'était pas le cas de la « RASD »  dans la mesure où le Maroc exerce une effectivité sur le terrain et dispose d'une grande partie de la population de ce territoire.

Pour surmonter ce blocage, l'organe suprême de l'ex OUA -c'est-à-dire la Conférence des Chefs d'Etats et de Gouvernements  (CCEG)- a décidé, en 1980, de « geler » cette question de l'admission et de demander aux parties concernées (à l'époque, le Maroc, l'Algérie et le Polisario) de poursuivre les négociations politiques pour organiser un référendum au Sahara avant d'examiner la question de la reconnaissance jugée, en quelque sorte, prématurée.

Se prêtant à cette approche après l'avoir refusée depuis 1975, le Maroc a accepté cette logique et feu Hassan II avait fait le voyage pour assister au Sommet de Nairobi (1981) pour l'annoncer publiquement. Un Comité de mise en œuvre a été constitué pour assurer le suivi. Il s'est réuni deux mois plus tard pour discuter de la façon d'organiser le référendum sous le contrôle de l'OUA. Il s'est réuni de nouveau en Février 1982 pour poursuivre ses travaux. Mais c'est à ce moment que l'affaire du Sahara a pris une tournure dangereuse au sein de l'OUA après que l'Ancien Secrétaire général  Edem Kodjo ait décidé d'inviter la « RASD » à assister à cette réunion, parce qu'elle avait, selon lui, réuni la majorité des reconnaissances (26/50), outrepassant ainsi la décision de l'organe suprême de laisser la question de la reconnaissance en instance jusqu'à l'aboutissement de la consultation référendaire.

Ce long rappel était nécessaire pour comprendre le contexte dans lequel est née la « RASD »  et pour discuter les arguments d'Edem Kodjo par lesquels il justifiait l'admission de la « RASD ».

On ne peut s'empêcher d'y relever au moins trois catégories de remarques : une incohérence au niveau du comportement de l'ancien Secrétaire Général de l'Organisation, une absence de pertinence au niveau de son argumentaire et, enfin, la violation des décisions de l'organe suprême.

A.     L'incohérence du comportement d'Edem Kodjo

Concernant cette question d'admission, Edem Kodjo a alterné objectivité et revirement. Pour relever cette incohérence, il faut l'envisager sur le plan chronologique à partir de la décision du Sommet de Freetown (Juillet 1980), qui a gelé la question de l'admission[2] et demandé son reportjusqu'à la décision de notification de l'admission (Nairobi III, Février 1982) en passant bien sûr par le Sommet de Juin 1981 (Nairobi I) et la première réunion du Comité de Mise en œuvre (Nairobi II, Août 1982) mis sur pied par ce dernier Sommet.

1.       De l'après Freetown à la veille du Sommet de Nairobi I, l'ancien Secrétaire général de l'OUA prend d'abord une position claire et objective :

  • Il considère que la question de l'admission a été «discutée» par les Chefs d'Etat et de Gouvernement et qu'il y a eu un report de l'affaire.
  • Il refuse de suivre la logique du «Groupe des 26» (les partisans de la «RASD») qui le pressait d'appliquer littéralement l'article 28 relatif à la procédure d'admission (c'est-à-dire notification de l'admission après constatation de la majorité simple). Il adresse une lettre à tous les Chefs d'Etat de l'OUA (19 Mars 1981) dans laquelle il expose les raisons pour lesquellesil ne pouvait procéder à la notification de l'admission.
  • En Mai 1981, et malgré les pressions pressantes du «groupe des 26» et un certain fléchissement du Président en exercice de l'OUA, Edem Kodjo maintient sa position et continue de considérer que les Chefs d'Etat demeuraient saisis de toute l'affaire.

2.       Les manifestations du revirement.  

  • Dans le rapport introductif du Sommet de Nairobi I, l'ancien Secrétaire général de l'OUA, Edem Kodjo, commence à semer le trouble sur la décision de l'organe suprême (Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement), notamment en s'interrogeant sur la durée du report de l'admission de la «RASD».
  • Après Nairobi I, Edem Kodjo commence à épouser la thèse du « Groupe des 26», en passant sous silence le principal résultat du Sommet (acceptation par le Maroc de l'organisation du référendum) qu'il qualifiait néanmoins comme décision importante, et les progrès enregistrés à Nairobi II, notamment le début de la mise en application des modalités pratiques du référendum, lesquels progrès n'arrangeaient pas en réalité la «RASD».
  • De Nairobi III, il ne retient pour souligner les progrès réalisés lors du précédent Sommet que les aspects qui n'étaient pas en faveur de certaines parties, l'Algérie et le Polisario en l'occurrence. Et il en conclut, par un lien de cause à effet, que les divergences des membres du Comité de mise en œuvre sur la qualification des parties concernées l'amenaient à inviter - à peine trois semaines après la suspension des travaux de Nairobi III (8-9 Février 1982)- la «RASD» à siéger à la 38ème session du Conseil des Ministres de l'OUA.

B.     L'absence de pertinence dans l'argumentaire de l'ancien Secrétaire général de l'OUA pour admettre la  « RASD » 

Cette impertinence se manifeste à la fois par le recours à l'article 28 [3] que l'ancien Secrétaire général croyait à tort (dans cette affaire du moins parce qu'il était tellement grevé par l'article 27[4] et par la décision du report) salutaire et par la maladresse de recourir  tantôt d'une manière illégale, tantôt d'une manière inappropriée et déplacée à d'autres articles de la Charte ou à des décisions émanant du Conseil des Ministres des Affaires Etrangères, organe subordonné de la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement.

1.       Le recours non salvateur à l'article 28 de la Charte

Il ne faut pas oublier que même si la procédure d'admission revêt un caractère simplement juridico-administratif, elle n'entraîne pas moins des conséquences politiques que la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement ne semblait pas en mesure d'assumer dans cette affaire, lors du Sommet de Freetown, du fait justement de la contestation politique de cette admission par d'autres Etats.

Il est vrai que la Charte ne prévoit pas le cas de l'admission contestée, mais ne faut-il pas voir dans la décision de la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement (report à la suite de la motion préjudicielle du Maroc concernant l'interprétation prévue à l'article 27) une manière sage de parer à ce problème ?

C'est pour cela, que l'application de l'article 28 se trouve dans ce cas précis doublement et étroitement concernée : par la mise en œuvre de l'article 28 et par la décision de report.

a)       L'article 28 s'est trouvé conditionné par la mise en œuvre de l'article 27

Certes l'article 28 de la Charte de l'OUA fait de la notification de l'admission, comme l'a souligné Edem Kodjo, une affaire qui relève de ses compétences ; mais du moment que l'admission de la RASD  s'est révélée problématique et que la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement avait pris une décision à son égard, la compétence de l'ancien Secrétaire général s'en est trouvée liée, en quelque sorte à celle de l'organe suprême. C'est pour cela qu'Edem Kodjo essayait d'extraire l'automaticité de l'article 28 des contingences politiques inhérentes à la mise en œuvre de l'article 27.

Or, le Sommet de Freetown a décidé de surseoir à l'application des deux articles en question. Car même si l'article 28 ne relève pas de la compétence de la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement, il se trouvait que l'article 27, que le Maroc avait soulevé, posait un problème existentiel  même pour l'entité à reconnaître. C'est en raison donc de la complexité de la question, que le Sommet de Freetown a décidé de mettre les deux articles « entre parenthèses », et a demandé au Comité  ad hoc de continuer à déployer ses efforts pour rechercher une solution juste et durable.

b)       L'application de l'article 28 ne pouvait être appréciée littéralement en ignorance  de la décision du report de l'admission.

L'ancien Secrétaire général s'est tenu à cette logique pendant plus d'une année après le Sommet de Freetown de juillet 1980 (discussion de l'admission et report). Pour preuve, il a pris plus d'une année et demie pour procéder à la notification (février 1982). Et il l'a fait sans qu'il y ait le moindre indice de la part de l'organe suprême qu'on puisse considérer comme une sorte de feu vert.

Tout au plus, Edem Kodjo s'est déployé à développer une argumentation, pour le moins simpliste et contradictoire avec ses prises de position antérieures sur la question, et qui consiste à dire que le report ne bloque pas l'application de l'article 28.

On peut convenir avec l'ancien Secrétaire général de l'Organisation africaine que « la porte était ouverte », mais qu'il était  cependant très difficile, voire interdit d'y accéder sans aller à l'encontre de la volonté  des Chefs d'Etat et de Gouvernement.

Aussi Edem Kodjo retrouve-t-il la vertu de s'en tenir à la Charte en appliquant l'article 28, et ne se soucie guère de tenir en respect la décision de la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement, en l'occurrence, la Décision AHG/Dec.118 adoptée lors du Sommet de Freetown.

2. Le recours inapproprié à d'autres arguments tirés de la Charte et des décisions de certains organes de l'OUA

a)    Le recours à l'article 4 [5]

Pressentant que le recours à l'article 28 ne serait pas d'un grand secours dans cette affaire, notamment auprès des Etats africains qui contestaient l'admission de la  « RASD », l'ancien Secrétaire général cherchait dans son Mémorandum à les rassurer en quelque sorte sur l'existence, avérée selon  lui, des éléments constitutifs de l'Etat pour cette entité.

Le moins que l'on puisse dire, c'est que  -bien qu'il s'en soit défendu -  Edem Kodjo s'était substitué aux Etats pour définir la qualité de l'entité qui postule à l'admission, et pour établir qu'elle remplit les conditions exigées par l'article 4 de la Charte de l'OUA.

De ce fait, il a violé cette dernière rendant ainsi son argumentation, à ce niveau, non seulement nulle et non avenue mais  également encombrante et déplacée.

b)       Le recours à la résolution  du Conseil des Ministres de février 1976

Ici, l'inconstance est flagrante, et donne l'impression que l'ancien Secrétaire général de l'OUA cherchait à s'accrocher à n'importe quel argument pour conforter sa décision de notification de l'admission.

Il se réfère alors à la résolution du Conseil des Ministres de février 1976 selon laquelle « le peuple du Sahara Occidental » se serait déclaré « libre et indépendant » et aurait, ainsi, exercé son droit à l'autodétermination. Il y a lieu à ce niveau de soulever les remarques suivantes :

  • Ce n'est que lorsque le Polisario a trouvé des difficultés à être reconnu en tant que Mouvement de libération qu'il a proclamé la «RASD», cherchant par là à mettre l'OUA devant le fait accompli.
  • Le paragraphe visé de la résolution ci-dessus annonce ce qui suit: «2. Le Conseil des Ministres constate - selon les informations en sa disposition - que le peuple du Sahara occidental a proclamé la république sahraouie, ce qui signifie qu'il a exercé son droit à l'autodétermination». Il apparaît donc, d'une manière claire, que l'utilisation de ce paragraphe par l'ancien Secrétaire général de l'OUA était une tentative délibérée de semer l'amalgame. Tout d'abord, il savait pertinemment qu'il s'agissait simplement d'une information répercutée sur le Conseil des Ministres, à savoir, la proclamation de la «RASD»; ensuite, il ne pouvait pas ignorer que le Conseil des Ministres n'apportait pas nécessairement - et avait-il qualité pour le faire? - sa caution au statut étatique d'une entité qu'il ne considérait même pas comme Mouvement de libération; enfin, il n'était pas sans savoir que la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement de Juillet 1976 (Ile Maurice) ne tirait aucune conclusion de cette proclamation puisqu'elle a même décidé la tenue d'un Sommet extraordinaire au niveau de la Conférence pour trouver une solution juste et durable au problème du «Sahara occidental».

Là encore, au niveau de l'argumentation juridique, le recours à cette résolution du Conseil des Ministres se trouve en trop et sans aucune valeur.

C.     La violation des décisions de l'organe suprême par Edem Kodjo

En transgressant les décisions de l'organe suprême qui visaient à dégager une solution juste et durable du conflit, l'ancien Secrétaire général de l'Organisation africaine, répondant beaucoup plus à des pressions d'une partie de l'organe délibérant -fût-elle la majorité- qu'à des considérations de conformité à la Charte, a largement contribué, en notifiant l'admission à la RASD, à la destruction des chances d'un règlement politique de la question du Sahara.

Comme prélude à sa décision, l'ancien Secrétaire général de l'OUA a tenu à préciser à deux reprises que la base du report  a été une « Décision » et non une « Résolution », sans doute dans le but inavoué d'amoindrir la valeur de la première par rapport à la seconde. Or, nul ne peut contredire le fait qu'il s'agissait, quel que soit le terme utilisé, d'une prise de position claire et exprimée nettement par l'organe suprême. 
Ensuite, Edem Kodjo va même jusqu'à contester à l'organe délibérant la faculté de débattre de la question et de décider du report. Puis il revient à admettre le report en soulignant l'imprécision de sa durée, pour conclure à l'absence de tout dessaisissement du Secrétaire général de cette affaire et donc à l'absence de toute entrave, politique soit-elle, pour appliquer « rigoureusement » la Charte, c'est-à-dire l'article 28 aux termes duquel, lorsque la condition de la majorité est remplie, il se trouve dans l'obligation de notifier. Et c'est ce qu'il a fait lors de la 38ème Session du Conseil des Ministres (Février 1982) s'abritant ainsi derrière un juridisme aberrant pour ignorer une réalité politique -la décision du report -  attestée par les faits et prise en considération par le Sommet de Freetown (Juillet 1980).

D.    La propension à apprécier d'une manière opportuniste  les travaux des Organes créés par l'organe suprême

Ici, le  Secrétaire général que les fondateurs de l'OUA voulaient circonscrire dans un rôle purement administratif et technique tend à s'arroger, d'une manière empirique, un rôle hautement politique, inexistant dans la Charte, voire refusé et interdit dans les travaux préparatoires de la constitution de l'OUA.

En effet, l'ancien Secrétaire général, Edem Kodjo, n'avait pas à apprécier si le Comité ad hoc a achevé son mandat ou non ou si le Comité de mise en œuvre était  arrivé à une impasse lors de Nairobi II ( 8-9 Février 1982). Sachant que le premier était instauré par l'organe suprême pour -comme il le reconnaît lui-même par la suite- œuvrer à trouver une solution politique au différend, et que le second, à la faveur de nouvelles données ( notamment l'acceptation du référendum par le Maroc) s'est vu conférer par le Sommet un rôle opératoire dans l'organisation et l'application pratique de la consultation populaire, l'ancien Secrétaire général n'avait à tirer aucune conclusion politique du blocage de ce Comité ou des divergences en son sein lors de Nairobi III le 8 Février 1982.

Dès lors, soutenir que le Comité de mise en œuvre s'est révélé incapable de désigner clairement les parties au conflit (pour faciliter l'instauration du cessez-le-feu) pour en faire un prétexte et se frayer une voie libre à la notification, ne peut être interprété qu'en termes de dépassement par le secrétaire général de ses fonctions et d'empiétement sur la sphère d'un organe de l'OUA, le Comité de mise en œuvre, institué par la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement, seule habilitée à faire les appréciation nécessaires.

Aussi, en dépassant son rôle, l'ancien Secrétaire général de l'OUA, Edem Kodjo, a porté un grand préjudice à la crédibilité de l'organe délibérant.  

Il s'en est suivi, on s'en souvient, une division des Etats membres qui n'en rappelait pas moins le clivage idéologique qui a toujours existé, d'une manière ouverte ou latente, entre le groupe des «progressistes » et celui des « modérés ». L'irréductibilité des positions des uns et des autres concernant le caractère légal ou illégal de cette admission a empêché, pour la première fois dans l'histoire de l'OUA, en raison d'une question de quorum, la tenue du 19ème Sommet qui devait avoir lieu à Tripoli (Libye) en Juin 1982.

Et lorsque ce Sommet a pu avoir lieu (Addis-Abeba, 1983), il a pris la décision de ne considérer, comme parties concernées par ce conflit que le Maroc et le Polisario, alors que, jusque là, c'étaient trois Etats (Maroc, Algérie, Mauritanie) et le Polisario. Le Maroc ne pouvait accepter cette qualification. L'année d'après (1984), lasse de ce problème, l'OUA a décidé d'aller de l'avant quand bien même cela irait à  l'encontre de sa propre Charte. Elle a donc admis la « RASD » en son sein, ce qui a poussé le Maroc à se retirer de cette Organisation régionale.

Mais la reconnaissance de la  RASD  au niveau  de l'OUA au lieu d'aplanir les obstacles, a entraîné des situations dont les conséquences varient d'une Organisation internationale à l'autre.

II.   La  RASD : des conséquences différenciées au niveau d'autres instances internationales

Nous proposons de les examiner sur le plan universel (ONU) et sur le plan maghrébin (Union du Maghreb Arabe).

A.     Un événement sans impact au niveau de l'ONU

Le fait que la RASD  soit reconnue par l'OUA depuis près d'un quart de siècle n'a eu aucun impact au sein de l'ONU qui a considéré cette décision presque comme un fait divers, ou mieux encore comme un non-événement. Des raisons à la fois juridiques et politiques qui ne tolèrent aucune complaisance ou désinvolture auraient certainement pesé de tout leur poids pour décourager la « RASD » à soumettre sa candidature à l'admission dans cette Enceinte.

1. Les raisons juridiques de l'absence de demande d'admission à l'ONU

Ici, il faut le reconnaître, la RASD a fait montre d'une certaine prudence parce qu'elle sait que les Etats membres de l'ONU, et surtout les grandes puissances (notamment les membres permanents du Conseil de sécurité) ne peuvent prendre beaucoup de liberté -comme ce fut le cas dans le cadre de l'OUA- à l'égard du Droit international. Celui-ci, faut-il le rappeler, impose que tout nouvel Etat remplisse les conditions nécessaires pour être reconnu comme tel, c'est-à-dire les critères constitutifs classiques, à savoir un territoire, une population et un gouvernement (ou pouvoir politique) effectif.

Si donc l'on estime que la  « RASD »  satisfait au dernier critère à travers le Front Polisario qui pourrait être considéré comme son pouvoir politique, les deux autres critères font défaut. Généralement, l'histoire l'a montré, les Mouvements de libération se trouvent sur le terrain et contrôlent une bonne partie de la population et de l'espace qui lui sert de territoire ; et ils n'accèdent au statut d'Etat qu'après une certaine victoire sur la puissance colonisatrice ou après des discussions avec cette dernière menant au transfert des compétences et donc  à la souveraineté.

Or, dans le cas de la RASD, et abstraction faite de l'inexistence dans le cas d'espèce d'une puissance colonisatrice (le Maroc dont elle veut se détacher est lui-même un ancien pays colonisé, par l'Espagne en ce qui concerne le Sahara, rétrocédé par l'Accord de Madrid de 1975), le contrôle du territoire lui échappe dans une proportion de 85 à 90%, selon les observateurs qui ne sont pas « tendres » avec le Maroc [6], et son autorité n'est exercée que sur une partie (la moins nombreuse) de la population qui plus est, a été exilée de force dans les Camps de Tindouf, au Sud ouest de l'Algérie.

Donc, la  RASD  ne doit pas ignorer que toute reconnaissance au niveau de l'ONU ne peut intervenir qu'après que l'existence d'un tel Etat ait été établie, ou pour reprendre les termes de  José Maria RUDA, ancien président de la CIJ (1988-1991), « lorsqu'il est démontré que celui-ci [le nouvel Etat] réunit les éléments constitutifs de l'Etat selon le Droit international »[7]. D'ailleurs, l'article 4 de la Charte des Nations Unies est clair et explicite dans la mesure où il dispose en substance que, pour devenir membre de l'Organisation, non seulement il faut être un Etat remplissant les conditions précitées, mais également que l'Organisation juge que cet Etat est capable de remplir les obligations de la Charte et qu'il est disposé à le faire. Et c'est le Conseil de sécurité qui constate la qualité d'Etat, sa capacité et sa disposition, suite à quoi il recommande l'admission à l'Assemblée générale.

C'est dire que la RASD rentre bel et bien dans la catégorie des reconnaissances prématurées, c'est-à-dire celles qui interviennent avant l'achèvement du processus de création de l'Etat nouveau, et que l'ONU ne voudrait nullement emboîter le pas à l'ex OUA en procédant à une reconnaissance « avant l'heure » qui demeure par essence tronquée et problématique. C'est ce qui a fait dire à certains auteurs qu' « on peut soutenir que la reconnaissance de la république sahraouie en tant qu'Etat restera prématurée tant que le Polisario ne contrôle pasexclusivement une partie importante de la population et du territoire qu'il revendique »[8].

A coté de ces considérations juridiques difficiles à surmonter au niveau de l'ONU, d'autres  de nature politique ont sans doute découragé la RASD et ses soutiens à soulever dans la même enceinte la question de l'admission.

2. Les raisons politiques de la circonspection de la RASD à soumettre sa candidature à l'ONU

Si l'ONU a observé un silence après l'admission de ladite « République sahraouie » à l'ex OUA, il ne faut pas interpréter cette attitude comme un acte approbateur, car s'il en avait été ainsi, la RASD se serait précipitée pour demander son admission au sein de l'Organisation universelle.

D'aucuns pourront alors avancer : pourquoi donc l'ONU n'a-t-elle pas condamné l'avènement de cet Etat (certes sur le plan régional) comme elle l'avait fait par exemple en ce qui concerne la proclamation de l'Etat Chypriote turc en 1983 ?[9] On pourrait rétorquer par une autre question : pourquoi alors n'a-t-elle pas emboîté le pas à l'ex OUA et, partant, reconnu le nouvel « Etat » ?

En fait, le problème n'est pas aussi simple qu'il y paraît, et, sans doute, des considérations d'ordre politique, ont présidé à cette prudence. Il ne faut pas oublier que l'ONU avait observé la même position que celle de l'ex OUA en 1976 (date de la proclamation unilatérale de la RASD) jusqu'à sa reconnaissance sur le plan régional en 1984, c'est-à-dire une attitude d'indifférence totale. Cependant, cette convergence dans les prises de position ne devait pas dépasser le seuil de 1984 ; et ce, nous semble-t-il, pour les raisons suivantes :

  • Tout d'abord, une raison relative aux finalités poursuivies par l'une et l'autre de ces Organisations internationales: l'ex OUA a été créée pour faciliter la libération des Etats africains encore soumis à la colonisation; elle s'est abritée alors, en reconnaissant la RASD, derrière cet objectif, quitte à le faire prévaloir , comme nous l'avons exposé plus haut, sur les conditions requises par le Droit international pour acquérir le titre d'Etat; l'ONU, quant à elle, a été créée pour sauvegarder la paix et la sécurité internationales et, de ce fait, entériner le fait accompli de l'ex OUA aurait encore exacerbé la tension au Nord-ouest africain au lieu de l'apaiser; pis encore, l'ONU se serait retrouvée à l'antipode des finalités poursuivies par elle, parce qu'elle aurait créé une situation ne laissant à la RASD et au Maroc qu'une seule option, la guerre: la première (qui s'estimerait soutenue) pour préserver le titre d'Etat; le second (qui s'estimerait lésé) pour défendre un territoire qu'il contrôle presque complètement sur le plan militaire.
  • Ensuite, en prenant soin de ne pas s'aligner sur la prise de position de l'ex OUA en 1984 (reconnaissance de la RASD), l'ONU ne se démarque-t-elle pas de l'attitude de l'Organisation africaine? C'est là une volonté de ne pas cautionner une situation encore très incertaine eu égard au caractère prématuré de la reconnaissance, laquelle venant de l'ONU peut être considérée d'une manière générale comme une ingérence dans les affaires intérieures[10]. Mais l'ONU ne pouvait manifester cette volonté ouvertement pour ne pas porter atteinte à la crédibilité de l'ex OUA et donc entrer en conflit avec un organisme régional qui est censé lui prêter assistance dans la résolution des conflits, une assistance déficiente dans le cas d'espèce dans la mesure où le conflit saharien continue de perdurer. C'est pour cela que l'ONU a réactivé le procédé politico diplomatique avec le Plan de règlement de 1988, qu'elle cherche inlassablement à préserver avec les discussions récentes de Manhasset I et II, respectivement en juin et août 2007.
  • Enfin, et pour revenir à l'exemple ci-dessus de la condamnation de la déclaration unilatérale de l'Etat chypriote turc en 1983 (lequel, faut-il le rappeler réunissait les éléments constitutifs de l'Etat mais ne respectait cependant pas la légalité internationale[11]), l'on a constaté d'abord une réaction individuelle d'un certain nombre d'Etats dont les membres permanents du Conseil de sécurité à l'exception de la Chine, et ensuite une réaction collective du même Conseil[12]. Or, dans la question du Sahara, le Conseil de sécurité -notamment les membres permanents-, qui constitue une sorte de conscience collective, n'a manifesté aucune réaction, fut-elle individuelle; ce qui démontre un consensus des grandes puissances pour ne montrer le moindre acquiescement à une admission problématique et sur le plan du droit et sur le plan des conséquences politiques, notamment en ce qui concerne les relations algéro-marocaines et ce qui en découle en matière de risques de déstabilisation inhérents à la persistance de la conflictualité entre les deux pays. C'est certainement ce qui a amené la RASD et les Etats qui sont derrière, à leur tête l'Algérie, à surseoir à toute demande d'admission au sein de l'ONU.

Qu'en est-il maintenant des conséquences de la reconnaissance de la RASD, par l'OUA, au niveau maghrébin ?

B.     La RASD : Vecteur d'instabilité régionale et obstacle au développement au niveau du Maghreb

En reconnaissant la RASD, l'ex OUA ne savait pas qu'elle allait commettre une maladresse qui devait saper l'un de ses objectifs les plus chers : la construction d'un sous ensemble régional (l'Afrique du nord), acteur incontournable dans l'édification de l'Union projetée (en 1979 déjà à travers le Plan de Lagos [13]) et dans la promotion du développement économique du continent du fait de la situation géographique du Maghreb et du rôle de trait d'union qu'il pourrait jouer entre l'Europe et l'Afrique.

Presque vingt ans après la création de l'Union du Maghreb Arabe (UMA) par le Traité de Marrakech (1989) entre la Mauritanie, le Maroc, l'Algérie, la Tunisie et la Libye, cette organisation a été condamnée à l'inaction du fait de la conflictualité algéro-marocaine et de la divergence entre les deux pays en ce qui concerne le conflit saharien. Il n'est pas inutile de rappeler que c'est ce dernier qui a freiné l'élan d'un organisme très prometteur sur le plan de la coopération maghrébine : le Comité Permanent Consultatif du Maghreb (CPCM), créé en 1964. Sans le conflit algéro-marocain sur la question saharienne, cet organisme qui, en l'espace de moins de dix ans et dans l'euphorie qui a suivi les indépendances, a pu réaliser -pour dépasser les obstacles inhérents aux options socio-économiques de régimes politiques différents- un travail très appréciable sur le plan des études techniques et économiques[14] avant de se heurter, en 1975, à l'opposition des positions du Maroc et de la Mauritanie d'une part et de l'Algérie d'autre part, laquelle s'est désolidarisée des deux pays au moment où ces derniers voulaient demander, par l'intermédiaire de l'Assemblée générale de l'ONU, un Avis à la CIJ (1974). Il en a résulté un arrêt  de cette dynamique maghrébine qui n'a pu être renouvelée qu'en 1989 (soit treize ans d'inertie), à l'occasion justement de la création de l'UMA.

Là encore, presque le même scénario que le précédent : faute de pouvoir imposer  l'adhésion de la RASD  à cet ensemble subrégional, le commandement militaire algérien, pour des raisons de politique intérieure contestée et de renouvellement de la légitimité historique devenue surannée, a fait de l'affaire du Sahara son objet de fixation en menant à l'égard du Maroc une politique contraire aux règles de bon voisinage, alors que ces deux pays devaient jouer un rôle de locomotive dans la construction maghrébine, comme naguère la Frange et l'Allemagne dans la construction européenne. Ce rendez-vous manqué avec l'histoire a non seulement empêché le développement et la consolidation d'une union maghrébine à même  d'être un outil de coopération et de complémentarité des économies des différents pays -à un moment où la mondialisation pousse à davantage de regroupements et de mise en commun des potentialités étatiques-, mais il a également instauré un climat de tension latente et accru les nouvelles menaces d'instabilité tel que le terrorisme qui a trouvé dans le terreau maghrébin une zone fertile et un terrain de prédilection. Cette léthargie de l'UMA bloque des opportunités vitales en matière de coopération avec l'Europe et avec l'Afrique et partant de développement des pays maghrébins mêmes. 

C.     La RASD, un facteur de blocage dans la coopération Euro-maghrébine et Africaine

1.       Au niveau des relations UE-UMA 

Lorsque l'Union du Maghreb Arabe (UMA) a été crée, il y avait une prise de conscience que la « diversité des tissus économiques [allait] donne [r] naissance à des complémentarités suffisantes pour mettre ces pays dans une situation de force face à l'Europe et le reste du monde »[15]. C'est-à-dire de constituer un front commun concernant les négociations avec l'Europe, au lieu de se présenter en rangs dispersés, comme c'est le cas depuis et jusqu'à ce jour, à travers notamment les Accords bilatéraux d'Association. D'où les avantages qui en découleraient avec le partenaire européen, que ce soit au niveau économique ou social, lequel est resté « chétif », notamment en ce qui concerne le problème des migrations Sud-Nord.

Mieux encore, et aussi paradoxal que cela puisse paraître, au moment de la mondialisation et de l'effacement des frontières devant les flux de capitaux, les entreprises du Nord souhaitent entretenir des relations économiques et commerciales avec des grands espaces, non seulement dotés de facteurs de production appréciables, mais aussi, et surtout ayant « un niveau de développement comparable à celui du pays d'origine » et disposant donc  d'une large gamme de produits offerts sur les marchés nationaux et régionaux [du Sud] et une technologie avancée[16]». Ce qui veut dire que si l'UMA n'était pas en panne, les économies maghrébines seraient beaucoup plus attractives et donc bénéficier des investissements directs étrangers ; elles auraient aussi permis aux entreprises du Nord de transformer, comme disent les économistes,  leur stratégie verticale (flux inter-sectoriels intéressant un segment particulier de la « chaîne de valeur » dans un pays donné) en stratégie horizontale ( flux industriels, intra-industriels et croisés dans une région donnée)[17].

Il faut rappeler ici que la création de l'UMA avait, malheureusement pour le Maghreb, coïncidé avec la chute du mur de Berlin et le basculement des Pays de l'Europe Centrale et Orientale (PECO) vers la démocratie et l'économie libérales. Et l'on a parlé, beaucoup plus à tort, d'un délaissement et d'une réorientation  de la coopération européenne vers l'Est. En fait, il ne faut pas trop incriminer cette « réorientation de la coopération » parce que les entreprises européennes sont mues par la sauvegarde de leurs intérêts, et qu'elles avaient trouvé à l'Est un terreau favorable en comparaison avec une UMA qui piétinait toujours et qui restait otage d'un problème (celui du Sahara).

2.       Au niveau des relations avec l'Afrique

Comme toujours, de par les problèmes qui existent au sein de l'UMA, le continent africain, que ce soit avec l'OUA ou la nouvelle dénomination de l'Organisation africaine (Union Africaine, UA) se trouve quelque peu tronqué. Non pas en raison de l'absence du Maroc, ce qui serait trop exagéré, mais en raison de l'absence du Maghreb en tant que sous-ensemble dynamique,  avancé sur le plan économique par rapport à d'autres sous-ensembles africains et plus proche de l'Europe pour jouer un rôle de trait d'union et d'espace privilégié pouvant constituer une sorte de plaque tournante pour une coopération Sud-Sud avec les pays subsahariens.

Une UMA dynamique et consolidée aurait pu constituer un acteur fondamental dans le Nouveau partenariat pour l'Afrique (NEPAD) pour aider à faire sortir l'Afrique subsaharienne de la marginalisation où elle se trouve dans un monde globalisé. Si l'Algérie et la Libye se distinguent par leur rôle actif dans cette initiative à l'échelle du continent, le Maroc n'est pas en reste. Il fait ce qu'il peut en dehors de l'UA : coopération bilatérale intensifiée, actes de solidarité comme l'effacement de la dette que les pays africains les moins avancés ont envers lui. Mais les actions maghrébines auraient eu plus d'impact si elles étaient concertées, synchronisées au sien de l'UMA qui ne se réunit qu'épisodiquement comme pour sauver les apparences d'une organisation qui existe, alors qu'en vérité elle se trouve paralysée par un faux problème créé d'abord par l'Espagne et entretenu par l'Algérie, celui de la RASD.

Alors mythe ou réalité cette RASD ? La réponse, comme nous avons essayé de le montrer tout au long de ce papier, peut se résumer  en quelques mots : une réalité en tant que problème ; un mythe en tant qu'entité crédible.

 


1. Charte de l'OUA, article IV.

2. Après que le Maroc ait posé une question préjudicielle (la RASD, était-elle, comme le prévoit  la charte de l'OUA, un Etat indépendant etsouverain ?) dont la réponse devait être fournie par la Conférence des chefs d'Etats et de Gouvernements, seul organe habilité à interpréter la Charte selon l'article 27 qui dispose : « Toute décision relative à l'interprétation de la présente Charte devra être acquise à la majorité des deux tiers des Chefs d'Etat et de Gouvernement des membres de l'Organisation ».

3. Cet article dispose : « 1) Tout Etat africain indépendant et souverain peut, en tout temps, notifier au Secrétaire général, son intention d'adhérer à la présente Charte. 2) Le Secrétaire général, saisi de cette notification, en communique copie à tous les membres. La décision de chaque Etat membre est transmise au Secrétaire général qui communique la décision à l'Etat intéressé, après avoir reçu le nombre de voix requis ».

4. Voir supra : note 1, page 3.

5. Qui dispose : « Tout Etat africain indépendant et souverain peut devenir membre de l'Organisation » .

6. Par exemple International Crisis Group, Sahara occidental, Rapports Moyen-Orient / Afrique du Nord N° 65 et 66 du 11 Juin 2007.

7. Reconnaissance d'Etat et de Gouvernement, in « Droit international : Bilan et perspectives » sous la direction de Mohamed Bedjaoui. Tome I, Paris, Pedone, pp.471-487.

8. Nguyen QUOC DINH, Patrick DAILLIER  et Alain PELLET, Droit international public,  Paris, LGDJ, 1987. p. 496. (souligné par nous).

9. Province turque depuis 1571, l'Île de Chypre fut occupée par la Grande Bretagne en 1878 (Traité de Constantinople) et annexée en 1914. Elle a accédé à l'indépendance après des pourparlers entre la Grande Bretagne et des représentants grecs et turcs en 1959. La Constitution de 1960 avait prévu un président grec et un vice-président turc élus pour cinq ans.

A la suite du coup d'Etat des Colonels en Grèce en 1974, la Turquie envahit l'Ile (une semaine après ce coup de force) en débarquant 40.000 hommes armés. L'Assemblée générale  de l'ONU a adopté, à l'unanimité, diverses résolutions demandant le retrait mais en vain. La situation est  restée en l'état jusqu'à la proclamation de l'Etat chypriote turc le 15 Novembre 1983, condamnée aussi par le Conseil de sécurité.

10. José Maria RUDA. op.cit. p.7.

11. L'Accord de Genève du 19 Février 1959, signé à la suite de discussions entre la puissance coloniale, la Grande Bretagne, et les représentants de la Grèce et de la Turquie, à la suite de quoi Chypre devenait une république indépendante dans laquelle cohabitaient les deux communautés.

12. Par 13 voix (dont celles de tous les membres permanents), une voix contre ( Pakistan) et une abstention (Jordanie).

13. Voir notre ouvrage, La diplomatie du Maroc à travers les Organisations politiques régionales : LEA, OUA et OCI, imp. Najah El Jadida 1998, p 102.

14. La diplomatie du Maroc à travers les Organisations politiques régionales : LEA, OUA et OCI, imp. Najah El Jadida 1998, pp.22-23.

15. Mama HAMIMIDA, Nécessité  de redynamiser l'UMA pour une meilleure coopération avec l'UE , in Revue Marocaine d'Etudes Internationales N° 5 Juin 2000, OUJDA, p.30.

16. Charles Albert MICHALET, Investissements étrangers : Les économies du Sud de la Méditerranée sont-elles attractives ? in Monde arabe, Maghreb-Machrek, Numéro hors série , Décembre 1997 pp.43-52.

17. Idem.

 

Hammad Zouitni
Professeur à la Faculté de Droit de Fès
03/10/2012