Le conflit saharien devant les Nations Unies : La décennie 1990 ou l'impossible référendum

Pour des raisons inhérentes à une conjoncture internationale conflictuelle, marquée par la Guerre froide et la logique des blocs, l'Organisation des Nations Unies (ONU) a été incapable, tout au long des décennies 1960, 1970 et 1980, de se prévaloir convenablement de son rôle en matière de résolution du conflit saharien.

Assurément, l'ONU ne s'est impliquée efficacement dans le processus de règlement de ce différend qu'à partir de la seconde moitié des années 1980 en faisant preuve d'une plus importante réactivité normative et propositionnelle. Le présent article, premier d'une série inscrite dans un ordre chronologique, nous permettra de comprendre, à travers une analyse des postures des Secrétaires généraux onusiens lors de la décennie 1990, l'évolution de la question saharienne devant l'organisation universelle étant donné la place primordiale qu'occupe le Secrétaire général dans la structure hiérarchique de cette institution.

Suite au retrait du Maroc de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) en 1984, après une adhésion juridiquement contestée de la « République Arabe Sahraouie Démocratique » (RASD) à cette institution, en violation de son statut, le dossier du Sahara est « retransféré » devant l'ONU en 1985 non pas en tant que question de décolonisation mais comme contentieux territorial opposant le Maroc au front Polisario. A vrai dire, l'ONU n'a jamais cessé de connaître de ce dossier puisque son système se complémente par le procédé de règlement des conflits devant les instances régionales et c'est dans cette perspective que l'OUA a traité du dossier saharien auparavant. Ainsi, l'organisation onusienne adoptera un plan de paix préalablement proposé par l'OUA et dont la mise en œuvre reviendra au Secrétaire général en place, en l'occurrence, le péruvien M. Javier Pérez De Cuéllar. Ce dernier a insisté, dans son traitement de l'affaire, sur les éléments du plan de l'OUA autour desquels il existait a priori un accord des parties, à savoir, la tenue d'un référendum d'autodétermination. Le 20 septembre 1988, par sa résolution 621, le Conseil de sécurité invitera M. De Cuéllar à présenter un rapport aménageant l'organisation d'un référendum au Sahara et précisant les voies et les modalités à suivre pour sa mise en œuvre. Juste après, soit le 6 septembre 1991, un accord de cessez-le-feu entre en vigueur et la Mission des Nations Unies pour l'organisation d'un Référendum au Sahara occidental (MINURSO), dont la création a été approuvée par le Conseil de sécurité le 29 avril 1991 dans sa résolution 690, se déploie dans le territoire saharien. Les modalités d'application du plébiscite référendaire sont mises en marche. Au préalable, M. De Cuéllar avait élaboré un plan de règlement dont certains points stipulent que les populations du Sahara auront le choix lors du référendum entre l'indépendance et l'intégration au Maroc. Le plan ajoute que les troupes militaires des deux camps seront consignées dans des positions fixes sous surveillance de l'ONU, que le recensement établi par l'Espagne en 1974 servira de base pour l'établissement des listes électorales et qu'un représentant spécial, épaulé par la MINURSO, se chargera de toutes les questions relatives au référendum.

Or, dans son rapport du 19 décembre 1991, soit quelques jours avant la fin de son mandat, M. De Cuéllar indique au Conseil de sécurité que « (...) du fait de leur caractère nomadique, les populations du territoire traversent facilement les frontières pour se rendre dans les pays voisins, où elles sont accueillies par des membres de leurs tribus ou même de leurs familles. Ce flux et reflux des populations au niveau des frontières du territoire rend difficile le recensement complet des habitants du Sahara espagnol, et pose également le problème délicat de l'identification des Sahraouis du territoire et, au-delà, un recensement satisfaisant des réfugiés ». Il recommande ainsi au Conseil de modifier la démarche de constitution du corps électoral.

Le Conseil de sécurité vote le 31 décembre 1991 la résolution 725 qui accueille avec satisfaction le rapport de M. De Cuéllar. Le référendum prévu pour janvier 1992 est reporté sine die. M. De Cuéllar a été dans ce sens le premier responsable onusien à remettre en cause publiquement la validité de tenir un référendum au Sahara occidental étant donné la géographie du territoire et la complexité des affiliations tribales in situ. L'impossibilité de tenir un référendum, dans les conditions connues, est donc à la base une constatation onusienne intervenue au plus haut niveau.

Le 1er janvier 1992, l'égyptien Boutros Boutros-Ghali accède au poste de Secrétaire général de l'ONU. Dans son premier rapport du 28 février 1992 sur le Sahara et la MINURSO, constatant des lacunes dans le plan de règlement, propose de l'abandonner. C'était là déjà un signe fort de la volonté de M. Boutros-Ghali de s'orienter vers une solution plus politique et consensuelle. Il fera ainsi de sorte à ce que soit tenue, du 17 au 19 juillet 1993 à Laâyoune, la première session des pourparlers directs entre le Maroc et le Polisario. Cette réunion a été suivie par une autre au mois d'octobre 1993. Quelque temps après, en 1996, M. Boutros-Ghali, s'étant rendu compte, à son tour, des difficultés inhérentes à l'organisation du référendum d'autodétermination et des divergences de fond entre les parties, recommanda l'interruption du processus référendaire et préconisa la recherche d'une nouvelle solution politique au conflit du Sahara occidental. A partir de ce moment, la solution politique s'est imposée et la logique référendaire semblait être dépassée. Cette posture a été mal perçue par le Polisario soutenu par Alger. Or, à partir de ce moment, il était clair aux yeux de l'ONU et d'une grande partie de la communauté internationale que plusieurs conditions de fond rendaient caduque la volonté de tenir un référendum au Sahara occidental.

Somme toute, l'expérience de la décennie 1990 montre que chaque fois qu'une solution technique est trouvée, une nouvelle difficulté surgit qui appelle une autre série de longues consultations. D'où l'urgence d'un compromis politique. Outre les difficultés inhérentes au processus d'identification, force est de constater que les autres principales dispositions du plan de règlement, à l'exception notable de la surveillance du cessez-le-feu, n'ont pu être appliquées. A l'instar de MM. De Cuéllar et Boutros-Ghali, le nouveau Secrétaire général de l'ONU, M. Kofi Annan, dans son rapport du 20 juin 2001, énumère, comme dispositions non encore appliquées, la libération des prisonniers de guerre, la création des conditions de sécurité nécessaires pour assurer le retour des Sahraouis habilités à voter, la mise en place des mesures de confiance ainsi que l'élaboration de mécanismes d'application des résultats du référendum. M. Annan, en poste de Secrétaire général de l'ONU depuis le 1er janvier 1997, a ajouté que son « (...) Envoyé personnel a conclu que l'on doute fort que le plan de règlement puisse être appliqué dans sa forme actuelle d'une manière qui permette de parvenir à un règlement rapide, durable et concerté du différend (...) ». Le Secrétaire général a estimé qu'en plus des réticences affichées par les parties quant au fait de trouver un compromis relatif au plan de règlement, ce dernier souffrait d'un vice de construction. Cette attitude émanant du plus haut fonctionnaire international peut être perçue comme une tournure de taille dans la gestion onusienne du différend saharien à l'époque orientée vers la tenue d'un référendum. Une attitude qui confortait déjà la position du Maroc au détriment de la logique référendaire et indépendantiste algéro-polisarienne.

Centre d'Etudes Internationales

03/10/2012