Dans quelle mesure le projet de statut d'autonomie proposé par le Royaume du Maroc pour sortir de l'impasse du problème du Sahara marocain est-il de nature à conforter les objectifs du Millénaire pour le développement? Telle est la question que l'on est en droit de poser et à laquelle on se propose de répondre au moment où le Sahara marocain va s'engager sur la voie de l'édification d'un régionalisme exemplaire au Maghreb.

En effet, après la régionalisation économique amorcée en 1971, puis avec la régionalisation économique et politique du statut de 1997, le Projet de statut d'autonomie pour les provinces du sud est caractérisé par sa nouveauté et son audace institutionnelle puisqu'il s'agit de transférer à la future région dotée d'institutions démocratiques, tout ce qui ne relève pas des fonctions de souveraineté de l'Etat au sens strict du terme. La mise en œuvre de ce statut accomplirait ainsi un grand pas vers l'avènement d'un Maghreb pacifié, première étape significative vers ce Maghreb des régions annoncé par certains: « (...) Plus que le ˝ Maghreb des peuples ˝, devenu un slogan incantatoire, c'est vers ˝ Maghreb des régions ˝ que nous nous dirigerons au XXle siècle »[1]; ce Projet pourrait être la première étape de cette construction !

Quoi qu'il en soit, il convient pour l'instant de présenter en les synthétisant les Objectifs du Millénaire pour le Développement (I) afin de les confronter avec les axes principaux du Projet d'autonomie de manière à vérifier leur concordance (II). Cette convergence ou concordance est en quelque sorte une garantie qui permet de penser qu'elle peut conduire à la constitution d'une base essentielle pour l'édification d'un Maghreb uni pour le plus grand profit des peuples maghrébins, d'un exemple pour l'Afrique qui en a bien besoin et à la diminution des risques de conflits tant internes qu'internationaux !

I. les objectifs du millénaire pour le développement

C'est à l'aube du vingt et unième siècle, le 8 septembre 2000, que l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté une résolution constitutive de la « Déclaration du Millénaire » renouvelant son attachement aux principes et aux valeurs fondamentaux proclamés par la Charte des Nations Unies (A) ; ces derniers ont conduit à l'adoption d'un certain nombre d'objectifs qui doivent traduire en action ces valeurs et principes fondamentaux au cours du vingt et unième siècle qui s'annonce (B) .

A. principes et valeurs fondamentaux

Les chefs d'Etats réunis à New York se sont réclamés des « (...) buts et principes énoncés dans la Charte des Nations Unies qui ont une valeur éternelle et universelle (...) » pour affirmer leur volonté de faire prévaloir dans les relations internationales une paix juste et durable fondée sur « (...) certaines valeurs fondamentales [qui] doivent sous-tendre les relations internationales (...) », notamment:

La liberté, grâce à un mode de gouvernance démocratique.
L'égalité, qui implique la lutte contre toute discrimination et l'accès égal au bienfait du développement.
La solidarité entre les pays riches et ceux qui le sont moins ou qui ne le sont pas du tout.
La tolérance qui implique le dialogue et la compréhension mutuelle entre toutes les cultures et toutes les civilisations.
Le respect de la nature afin d'engager des politiques respectueuses de l'environnement et génératrices d'un développement durable.
Le partage des responsabilités dans la gestion à l'échelle mondiale du développement économique et social et des actions nécessaires à la préservation de la paix et de la sécurité internationale[2].
Ce sont ces valeurs fondamentales qu'il convient de traduire en actes grâce à des objectifs préalablement définis par la Résolution 55/2 de l'Assemblée générale.

B. orientations majeures

Ces objectifs du Millénaire que l'on va synthétiser ici ne sont pas très nombreux mais ils sont essentiels pour assurer l'établissement de la paix nécessaire pour engager ou renforcer les politiques de développement.

En premier lieu, il s'agit d'éliminer le fléau de la guerre en respectant les principes de la primauté du droit et de la négociation pour résoudre les litiges entre Etats. Mais ceci doit être complété par un désarmement, gage de la volonté pacifique des Etats qui suppose aussi la fin des trafics d'armes qui alimentent les conflits potentiels.

On peut ajouter que cet objectif ne peut être atteint que si certaines conditions sont réunies dont la condition essentielle est le développement durable dans un environnement sain permettant l'élimination progressive de la pauvreté, et l'élévation du niveau socio culturel des populations considéré comme facteur de progrès.

Désormais, le droit au développement durable et à un environnement sain constituent la troisième génération des droits de l'Homme dont on peut d'ailleurs affirmer qu'ils sont indispensables à la pleine réalisation des droits de l'Homme civils et politiques et naturellement aussi des droits de la deuxième génération, les droits économiques, sociaux et culturels.

Le respect de ces droits suppose l'établissement ou le renforcement d'un régime démocratique fondé sur la liberté sous toutes ses formes, l'égalité et la solidarité entre toutes les catégories sociales.

Ces objectifs inscrits dans la Résolution « Déclaration du Millénaire » sont développés et assortis de précisions quant aux moyens et mesures permettant de les atteindre. Et il n'est pas superfétatoire de rappeler que les chefs d'Etats qui ont adopté cette Résolution se sont déclarés conscients de leurs responsabilités pour la réalisation de ces objectifs non seulement à l'égard de leur propre société mais aussi « collectivement » au niveau mondial, à l'égard des pays en développement ou en transition. Cette obligation doit produire des politiques et des mesures à l'échelon mondial et doit s'accompagner d'une participation effective des intéressés à leur formulation et à leur application, précise la Déclaration.

Objectifs, volonté politique, moyens institutionnels doivent concourir à un renforcement de l'Organisation des Nations Unies plus que jamais déterminée à poursuivre son action dans « (...) la lutte pour le développement de tous les peuples du monde, la lutte contre la pauvreté, l'ignorance et la maladie, la lutte contre l'injustice, la lutte contre la violence, la terreur et la criminalité et la lutte contre la dégradation et la destruction de notre planète »[3].

Tous ces objectifs sont en parfaite concordance avec la politique conduite par le Royaume non seulement dans le cadre général de sa politique extérieure mais aussi de sa politique intérieure et tout particulièrement dans le cadre particulier de sa politique régionale centrée sur le Projet de statut d'autonomie des provinces du sud du Royaume.

C'est cette convergence des orientations fondamentales de ce Projet et des objectifs de la Déclaration du millénaire qu'il convient maintenant de présenter.

II. les orientations fondamentales du projet de statut d'autonomie

Pour nous en tenir à l'essentiel, la vérification de la concordance des orientations du statut d'autonomie avec les objectifs de la Déclaration du millénaire peut s'effectuer à trois points de vue. En effet, on peut tout d'abord examiner la relation du statut avec la volonté de préserver la paix, la sécurité et le renforcement de l'action des Nations Unies (A) puis sa relation avec l'objectif du développement durable et du respect de l'environnement dans la perspective de l'élimination de la pauvreté (B) et, objectif qui est étroitement lié au précédent, sa relation avec la protection des droits de l'Homme, la démocratie et la bonne gouvernance (C). Dans la mesure où ces objectifs seront atteints, alors il sera possible d'atteindre l'objectif fondamental: la réconciliation (D).

A. paix, sécurité, autorité des nations unies

Il est absolument évident que toute la démarche du Maroc pour sortir de la crise née de sa récupération des provinces sahariennes a été fondamentalement sous-tendue par sa volonté politique opiniâtre de parvenir à un accord sur le caractère marocain de ces provinces par la négociation. C'est d'ailleurs ce que déclare solennellement le point 7 de l'Initiative marocaine qui « (...) [est] inspirée par un état d'esprit d'ouverture, qui tend à créer les conditions d'un processus de dialogue et de négociation débouchant sur une solution politique mutuellement acceptable ».

Sans doute, les précédentes tentatives de règlement de cette question par le recours au référendum ont-elles échoué ; mais contrairement à ce qui a pu s'écrire ici ou là[4], le Maroc n'a pas fait obstacle à la tenue de ce référendum; il a simplement refusé un « référendum mascarade » du fait de l'exclusion du corps électoral de la plupart des sahraouis réfugiés au Maroc notamment après l'opération franco-espagnole dite « Ecouvillon » en 1958.

C'est donc en parfaite conformité avec les principes de base de la Charte des Nations Unies et à ses engagements constitutionnels que le Maroc a élaboré ce Projet de statut.

Il faut tout de même garder présent à l'esprit le fait que dès 1962 le Royaume a fait figurer dans le préambule de sa Constitution sa volonté « (...) d'inscrire son action dans le cadre des organismes internationaux (...) » et de souscrire « (...) aux principes, droits et obligations découlant des Chartes desdits organismes (...) » en réaffirmant en 1992 « (...) son attachement aux droits de l'Homme tels qu'ils sont universellement reconnus (...) ».

C'est sur cette base que la diplomatie marocaine s'est mobilisée pour expliquer la finalité du Projet d'autonomie issu d'un large consensus national, et conçu non pas comme un tout à prendre ou à laisser mais comme une base de discussion.

Ce Projet élaboré après de nombreuses consultations repose sur la volonté du Maroc de reconnaître aux populations des provinces du Sud une très large autonomie leur permettant de gérer librement les affaires de nature régionale, de défendre leur patrimoine culturel et plus largement la spécificité de leur société au même titre d'ailleurs que les autres régions constitutives du Royaume qui auront la possibilité de le faire dans les années à venir.

Cette possibilité est ainsi donnée aux représentants élus des populations de contrôler eux-mêmes les conditions d'application du statut d'autonomie qui « (...) s'inspire des propositions pertinentes de l'ONU et des dispositions constitutionnelles en vigueur dans les Etats géographiquement et culturellement proches du Maroc, et s'appuie sur des normes et standards internationalement reconnus » (point 11 du Projet d'Autonomie).

B. développement durable et environnement sain

Le Projet de Statut d'Autonomie comporte également un objectif de développement durable qui est en parfait accord avec l'un des objectifs essentiels de la Déclaration du Millénaire. Le troisième point du Projet est tout à fait clair à cet égard: « Cette initiative s'inscrit dans le cadre (...) d'une société (...) fondée sur (...) le développement économique et social (...) ».

Ceci se vérifie aisément lorsqu'on se penche sur la liste des compétences attribuées à la région; le point 12 du Projet comporte une liste de compétences quasiment exhaustives couvrant les domaines de l'autonomie régionale qu'il s'agisse du développement économique en général, de l'environnement et des infrastructures, du social et du culturel y compris la préservation du patrimoine culturel Sahraoui Hassani.

Il faut en outre rappeler que la législation nationale peut parfaitement s'appliquer dans la future région sous réserve des adaptations aux particularités locales : il s'agit des textes sur l'environnement votés ces dernières années par le Parlement de Rabat; c'est par exemple le cas des lois sur l'eau, sur les études d'impact sur l'environnement ou sur la pollution de l'air et surtout la protection et la mise en valeur de l'environnement.

Ce dernier texte pose les règles de base et les principes généraux de la politique nationale de l'environnement ; parmi ces principes généraux que la future région ne manquera pas d'adopter et de mettre en œuvre avec l'aide de l'Etat, figure l'intégration des préoccupations environnementales dans toutes les politiques et notamment la politique d'aménagement du territoire et celle de l'urbanisme; en outre, l'instauration du principe de responsabilité pour tous les pollueurs ne peut qu'être favorable à la protection des sites des provinces du sud et conforme au respect des pactes internationaux en matière d'environnement auxquels le Maroc a adhéré.

De cette façon, le Projet de Statut en liaison avec la législation nationale fait du développement durable et de la protection d'un environnement sain un droit opposable à la future région et au delà à l'Etat qui pourra ainsi en garantir le respect.

Ces droits de la troisième génération doivent être patiemment construits pour donner un contenu aux droits de la deuxième génération notamment, les droits économiques, sociaux et culturels desquels ils sont indissociables.

Mais il faut aller plus loin; en effet, l'identité régionale est un acquis qu'il faut préserver. Mais elle ne peut se concrétiser que dans le cadre national parce que celui-ci est le cadre de la solidarité dont la pleine réalisation de l'identité régionale ne peut s'en passer.

C'est, je pense, la pensée profonde qui est à l'origine de l'Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH), lancée par Sa Majesté le Roi Mohammed VI le 18 mai 2005.

Même dans les provinces du Sud, territoire de la future région, « (...) Des données (...) montrent que de larges franges de la population marocaine et des zones entières du territoire national vivent dans des conditions difficiles et parfois dans une situation de pauvreté et de marginalisation, qui est incompatible avec les conditions d'une vie digne et décente que nous souhaitons pour Nos citoyens (...) »[5].

Ce constat, mieux que de longs discours, milite en faveur de la solidarité nationale qui doit profiter à la région du Sahara et permettre comme à toutes les régions du Royaume l'élimination de la pauvreté. Et telle est bien l'ambition de ce programme dont Sa Majesté le Roi a déclaré : « (...) L'initiative Nationale pour le Développement Humain n'est ni un projet ponctuel, ni un programme conjoncturel et de circonstance. C'est un chantier de règne, ouvert en permanence (...) » (discours royal du 18 mai 2005).

Cette solidarité entre la Nation et la Région est indispensable pour conforter les efforts régionaux en faveur du développement économique, social et culturel, mais elle l'est aussi pour permettre de donner un contenu réel à l'exercice des droits de l'Homme de la première génération qui sont sans doute garantis par la Constitution, mais qui ne peuvent s'exercer réellement que par ceux dont le statut socio économique et culturel a atteint un certain niveau. Et c'est là que l'on rencontre le troisième objectif fondamental du Millénaire : la protection des droits de l'Homme, la démocratie et la bonne gouvernance.

C. démocratie, droits de l'homme et gouvernance

La démocratie est au centre de l'initiative pour la création d'une région autonome des provinces du Sud du Royaume en parfaite conformité avec l'objectif démocratique accepté par les Etats qui ont adopté la Déclaration du Millénaire. La lecture du Projet de Statut est en effet tout à fait pertinente à cet égard.

L'Initiative du Maroc « (...) s'inscrit dans le cadre de l'édification d'une société démocratique et moderne, fondée sur l'Etat de droit, les libertés individuelles et collectives et le développement économique et social (...) » (point 3 du Projet Marocain d'Autonomie). Les populations de la région sont assurées de pouvoir gérer elles mêmes « (...) démocratiquement leurs affaires à travers des organes législatif, exécutif et judiciaire dotés de compétences exclusives (...) » (point 5 de l'Initiative marocaine).

Ces organes sont déterminés par le Projet de Statut; il s'agit d'un parlement composé de membres élus d'une part par les tribus sahraouies, et d'autre part par l'ensemble de la population au suffrage universel direct.

Le Chef du Gouvernement de la Région est élu par le Parlement régional et responsable devant lui; le Chef du Gouvernement constitue l'équipe gouvernementale et procède à la nomination des administrateurs nécessaires à l'exercice des compétences de la région éclairé par les travaux d'un Conseil économique et social représentatif des forces vives de la région.

La région disposera d'organes juridictionnels pour trancher les conflits qui pourraient s'élever à l'occasion du fonctionnement des institutions régionales.

Un tribunal régional supérieur veillera au respect du statut sans préjudice des compétences du Conseil constitutionnel et de la Cour suprême.

Ce sont ces juridictions qui seront chargées d'assurer le respect « des droits de l'Homme tels qu'ils sont universellement reconnus » et garantis par la Constitution du Royaume[6].

Mais cette garantie résulte aussi de l'engagement du Maroc d'intégrer le statut dans la Constitution dès lors qu'il aura été approuvé par référendum conformément à la légalité internationale et aux procédures internes de révision constitutionnelle.

Cet ensemble de dispositions qui était et qui est toujours possible d'améliorer par la négociation est par ailleurs complété par la participation des populations de la région à toutes les institutions et consultations nationales et notamment par leur représentation au sein du Parlement de Rabat.

Il est donc indéniable que le Projet de Statut d'Autonomie contient tout ce qui est nécessaire à l'édification d'une institution régionale démocratique dont le fonctionnement peut se développer selon les normes de ce que l'on appelle aujourd'hui la bonne gouvernance dès lors que les responsables en auront la volonté politique et la compétence.

Il faut toutefois qu'une dernière condition soit satisfaite pour la réussite de l'entreprise : que l'esprit de réconciliation et la bonne foi président à la mise en œuvre de ce Projet.

D. développer l'esprit de réconciliation

Surmonter plus d'un quart de siècle de combats, d'animosité et de polémiques ne peut se faire que si les parties sont pleinement décidées à faire tomber ce mur d'incompréhension grâce à ce que l'on appelle dans la terminologie propre aux relations internationales, des mesures de confiance. Or celles-ci sont prévues par le Projet de Statut; elles coïncident parfaitement avec l'objectif de la Déclaration du Millénaire qui souhaite apporter un soutien à la consolidation de la démocratie en Afrique ainsi qu'à la lutte pour instaurer une paix et un développement durable afin d'éliminer la pauvreté.

Il est clair que le Projet présenté par le Maroc est de nature à éliminer les sources de conflit dans cette partie du Maghreb et à permettre l'instauration de la stabilité politique dans l'ensemble du Maghreb.

Toute une série de dispositions de ce Projet sont destinées à assurer l'apurement du passé et à favoriser la réconciliation : amnistie générale pour tous les faits en relation avec les événements passés, rapatriement, désarmement et réinsertion pour tous ceux qui se sont exilés, le tout placé sous le contrôle d'un Conseil transitoire composé des représentants des parties qui auront négocié l'adoption du Statut d'autonomie de la région (points 31 et 32 du Projet). D'une façon générale, le Maroc s'engage « (...) à apporter une contribution active à la mise en place d'un climat de confiance qui pourra aboutir au succès complet de ce projet » (point 34 du Projet).

L'avenir de l'insertion de la Région dans l'ensemble maghrébin n'est pas ignoré.

D'abord si les relations extérieures demeurent de la compétence de l'Etat, il est prévu que les responsabilités que celui-ci conserve seront exercées après consultation avec la Région autonome du Sahara chaque fois que les questions en cause se rapporteront directement aux attributions de cette région; par ailleurs la Région autonome pourra « (...) en concertation avec le Gouvernement, établir des liens de coopération avec des Régions étrangères en vue de développer le dialogue et la coopération inter-régionale » (point 15 du Projet Marocain d'Autonomie).

Telles sont les grandes orientations du Projet d'autonomie qui recouvrent parfaitement les principes et valeurs ainsi que les objectifs auxquels les chefs d'Etats, y compris le Maroc et l'Algérie, ont souscrit en participant au vote de l'Assemblée générale des Nations Unies le 8 septembre 2000. Il s'agit désormais de ne plus se contenter de paroles, mais de passer aux actes. Le Maroc du possible y est en tout cas entièrement disposé[7].

[1] Benjamin Stora, « Nous nous dirigeons vers un Maghreb des régions », « Le Monde » du 21 décembre 1999, p.16. Il eut été plus judicieux surtout à l'époque d'utiliser l'optatif, ou le futur lointain.

[2] « Déclaration du Millénaire », A/RES/55/2, résolution adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 8 septembre 2000, paragraphes 3 et 6.

[3] « Déclaration du Millénaire », Op.cit., paragraphe 29.

[4] C'est par exemple ce que l'on peut lire dans un numéro récent de l'hebdomadaire marocain TelQuel, n°269 du 20 avril 2007, p.35. L'inscription sur les listes électorales a été faussée dès le départ par le recensement espagnol de 1974 qui excluait les tribus du Nord suspectes de sympathie marocaine au moment où l'Espagne espérait créer à son profit un Etat fantoche; elle l'a été ensuite du fait de la mauvaise foi du Polisario; elle l'a été enfin en raison de l'ignorance des réalités de la population des provinces sahariennes dont ont fait preuve les responsables des Nations Unies à moins que ce ne soit du fait de leur partialité ou plus simplement du fait de leur désir d'en finir avec une affaire qui n'avait que trop duré.

[5] Discours royal du 18 mai 2005.

[6] Michel Rousset : Droits humains et Etat de droit au Maroc, 1956-2008. Forum méditerranéen sur les droits humains. Union Internationale des Avocats (UIA), Association nationale des Barreaux du Maroc, Barreau de Marrakech. Marrakech, 6-7 juin 2008 (à paraître à La Revue Marocaine d'Administration Locale et de Développement, n°81).

[7] Le Maroc du possible, une offre de débat pour une ambition collective. Rapport du cinquantenaire, 2006, notamment page 258.

Michel Rousset
Professeur honoraire a la faculté de droit de grenoble

03/10/2012