Les relations éxtérieures de la région du sahara dans le cadre de la coopération décentralisée

L'évolution qu'a connue la scène internationale ces dernières décennies, a contribué à donner une importance particulière aux entités gouvernementales subsidiaires (collectivités et gouvernements locaux, villes, etc.), et aux acteurs non gouvernementaux (organisations non gouvernementales, secteur privé, etc.) en matière de diplomatie internationale. En effet, les relations internationales ne constituent plus un champ réservé aux seuls gouvernements nationaux centraux. Autrement dit, l'Etat n'est plus l'unique acteur sur la scène internationale. Par conséquent, la coopération internationale en matière de développement échappe de plus en plus au monopole des Autorités centrales de l'Etat- nation. La participation de ces nouveaux acteurs, venant concurrencer l'Etat dans cette quête, est de plus en plus importante, chose qui se manifeste au niveau de leur intervention dans le champ du développement. Cette intervention occupe une place de choix, au vu des moyens dont ces acteurs disposent, mais aussi grâce à la crédibilité dont ils jouissent. D'où la place prééminente de la coopération décentralisée dans ce processus.

Ainsi, les collectivités locales, en plus de leur possibilité à intervenir dans les affaires mondiales, ont pour obligations de prendre part aux grandes questions politiques et de développement internationales, notamment, celles qui touchent à la paix et à la stabilité internationales.

Il convient ici de distinguer entre deux niveaux de relations internationales. D'abord « la haute diplomatie » (high diplomacy) qui se concentre sur les grandes affaires politiques et économiques, la protection des ressortissants, ainsi que d'autres missions diplomatiques traditionnelles ; ce niveau reste réservé aux gouvernements centraux. Ensuite « la diplomatie inférieure » (low diplomacy) qui relève de la compétence des Autorités locales et qui vise le développement de rapports de coopération internationale dans divers domaines (économie, culture, technologie, environnement, etc.).

Compte tenu de la place considérable que les Autorités locales ont occupée ces dernières années sur la scène internationale, la question de la coopération décentralisée a commencé à interpeller les internationalistes. L'on peut donc affirmer que cette évolution sur le plan pratique, s'est accompagnée d'une autre évolution sur le plan juridique. C'est ainsi que l'on a assisté à l'apparition d'une nouvelle branche du droit international ; il s'agit de ce qu'on appelle « le droit international du gouvernement local » (International Local Government Law[1]). Cette branche vise à encadrer les activités internationales des Autorités locales, lesquelles activités connaissent un développement et une diversité de plus en plus importants.

Si le droit international classique se borne à encadrer les activités et rapports entre Etats souverains et organisations internationales gouvernementales, l'influence grandissante des acteurs non gouvernementaux sur les questions internationales, devrait inciter les juristes à développer un nouveau cadre approprié pour ces nouveaux acteurs, et qui va de pair avec le rôle qu'ils occupent désormais.

Durant ces deux dernières décennies, plusieurs événements ont souligné la reconnaissance internationale dont bénéficient les Autorités locales en tant qu'acteurs influents dans les relations internationales contemporaines. Ces événements peuvent être résumés comme suit :

  • La Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement, tenue du 3 au 14 juin 1992 à Rio de Janeiro. Cette Conférence a adopté ce qu'on appelle «les travaux du 21ème siècle», ou encore «Action 21» (connue en anglais comme Agenda 21) et qui a reconnu, dans son chapitre VII, les gouvernements locaux en tant qu'acteurs principaux dans la protection de l'environnement. Il s'agit, en l'espèce, de la première conférence des Nations Unies qui s'est adressée directement aux Autorités locales par le biais d'une déclaration adoptée par les Etats nationaux.
  • La deuxième Conférence des Nations Unies sur les Etablissements Humains (Habitat II), organisée à Istanbul le 3 juin 1996. Elle a appelé à faire participer les maires des villes et les différents responsables locaux dans les procédures officielles. Autrement dit, cette Conférence a soulevé le rôle important que ces derniers jouent, et ce, du fait qu'ils constituent de véritables associés dans l'exécution du Plan d'habitat.
  • Le projet de la Charte Mondiale de l'Autonomie Locale qui a été préparé par la commission des Nations Unies pour les établissements humains en 1998. En effet, ce projet a insisté sur la nécessité de renforcer le processus de décentralisation et le rôle central que jouent les Autorités locales autonomes. Même s'il n'a pas encore été ratifié, ce projet est un indice de la place importante qu'occupent les gouvernements locaux sur la scène internationale.
  • Le Comité Consultatif des Autorités Locales auprès des Nations Unies (United Nations Advisory Committee of Local Authorities), fondé en janvier 2000. Juridiquement, ce Comité a un rôle consultatif. Or, le fait qu'il constitue la première instance au sein de l'ONU, composée des Autorités locales et dirigée par elles, est une preuve de l'importance des Autorités locales dans la gestion des affaires internationales contemporaines.
  • La «Déclaration du Millénaire» que les Chefs d'Etats et de Gouvernements ont adoptée lors de leur rassemblement au siège de l'ONU à New-York, du 6 au 8 septembre 2000. Le grand apport de cette conférence était la fixation de huit objectifs principaux de développement. Il s'agit, entre autres, de réduire de moitié le taux de pauvreté, d'arrêter la propagation du virus du Sida et de généraliser l'enseignement primaire d'ici 2015. Or, même si ces objectifs étaient déterminés par les gouvernements centraux, les Autorités locales et les villes gardent la part la plus importante dans leur mise en œuvre.
  • L'Organisation «Cités et Gouvernements Locaux Unis» (United Cities and Local Governments), fondée le 5 mai 2004. Cette organisation était le résultat de la fusion de deux grandes organisations internationales des Autorités locales; il s'agit de «l'Union internationale des Autorités locales» (International Union of Local Authorities), et «laFédération mondiale des cités unies» (United Towns Organization), rejointes ensuite par Metropolis. Cette organisation cherche à conjuguer les efforts des Autorités locales du monde afin de réaliser les objectifs communs, surtout en matière de développement et de paix. Elle est constituée d'une assemblée générale, d'un bureau exécutif et d'un secrétariat. Le siège de l'organisation est à Barcelone, en plus de ses délégations régionales dans différentes régions du monde.

C'est dans ce sens justement que l'Initiative marocaine a montré son adaptation aux nouvelles évolutions qu'a connues le monde en matière de gestion des affaires étrangères. Elle répond, en effet, aux exigences imposées par le rôle important joué aujourd'hui par les Autorités locales dans le domaine de la coopération internationale. Cet aspect se manifeste dans le point 15 du texte du Projet d'autonomie, lequel stipule : « (...) La  Région Autonome du Sahara peut (...) établir des liens de coopération avec des Régions étrangères en vue de développer le dialogue et la coopération interrégionale ». Même si ce point n'a mis l'accent que sur les relations entre les entités internationales portant le statut de « région », d'après la philosophie de l'initiative d'autonomie, il est préférable d'inclure dans cette catégorie tous les types d'Autorités locales, y compris les gouvernements, les collectivités locales et les villes. Sans oublier la société civile internationale, dont la participation au développement dépasse parfois celle des organisations gouvernementales internationales.

Aussi convient-il de préciser que les projets de coopération décentralisée qui seront menés par la Région du Sahara, doivent dépendre d'une certaine coordination et compatibilité avec le cadre général de la diplomatie marocaine. De ce fait, toute activité ne peut avoir lieu qu'en concertation avec le Gouvernement central, comme cela est prévu dans le point 15 du texte de l'Initiative marocaine d'autonomie. Chose qui peut s'expliquer par le fait que les Autorités locales ne jouissent ni d'une personnalité juridique internationale ni d'un statut propre. Le droit international les considère comme étant des entités soumises à l'autorité de l'Etat-nation[2].

I.  Les partenaires de la région du sahara en matière de coopération décentralisée

La coopération décentralisée comporte, en fait, toutes les formes de coopération entre les Autorités gouvernementales subsidiaires et les institutions de la Société civile. Ceci, aussi bien dans les pays donateurs que ceux ayant besoin de soutien et d'aides, et ce, dans le but de réaliser des objectifs communs, surtout en matière de développement local. Chose à laquelle la Région du Sahara ne peut échapper. D'ailleurs, la diversité des partenaires que cette dernière va connaître trouve son fondement dans les prévisions des Nations Unies à propos des caractéristiques de la coopération dans le domaine du développement au 21ème siècle. Selon le Programme des Nations Unies pour le Développement, ce dernier sera, par excellence, celui des partenariats entre les gouvernements centraux et locaux, les organisations de la Société civile et le secteur privé[3].

A.  Les gouvernements locaux et les grandes villes internationales

Les aspects de la coopération entre la Région du Sahara et le reste des Autorités locales dans le monde, peuvent prendre deux formes. Cette coopération peut, en fait, soit être bilatérale, et ce, à travers la conclusion de partenariats bilatéraux ou encore d'accords de jumelage et d'amitié. Comme il peut s'agir d'une coopération multilatérale qui se réalise par le biais de certaines commissions et séminaires internationaux regroupant les Autorités locales dans le monde.

1. Le processus de coopération bilatérale décentralisée

Etant donné que les facteurs, géographique et culturel, constituent l'une des conditions de la réussite de la coopération bilatérale décentralisée et de sa continuité, les régions autonomes et les Autorités locales dans les pays géographiquement et culturellement proches du Maroc constituent les principaux partenaires supposés de la Région du Sahara. En effet, la rive nord de l'espace euro-méditerranéen est une base fertile pour la concrétisation de ces relations de coopération. Ceci est dû à l'expérience accumulée par les régions autonomes de cet espace dans les domaines de la gestion et du développement local dont la région du Sahara peut tirer profit grâce aux relations de jumelage, d'amitié et de coopération commune.

En plus de sa longue expérience en matière de coopération décentralisée bilatérale, l'importance que revêt cet espace à travers les régions autonomes euro-méditerranéennes est due à ses grandes capacités financières et économiques. Surtout que certaines régions ont déjà commencé à élargir leur champ de coopération pour englober l'axe Nord-Sud, notamment dans les domaines du développement visant le soutien des régions qui constituent une source de l'immigration vers l'Europe. C'est ce qu'on appelle les programmes de co-développement.

Ceci étant dit, la Région du Sahara est appelée à développer des relations de coopération bilatérale avec certaines grandes villes arabes, surtout celles des pays membres du Conseil de Coopération du Golfe. Lequel Conseil comporte certains des plus riches pays du monde. En effet, le capital arabe de la région du Golfe suscite un intérêt de plus en plus grand de la part même des grandes puissances. Cette manne financière est le fait des importantes recettes pétrolières que les pays du Golfe ont récoltées ces dernières années. Par conséquent, il faut mettre l'accent sur les valeurs de la solidarité arabe, qui peuvent constituer un facteur stimulant et essentiel dans le renforcement de ce processus de coopération inter-arabe.

De plus, la coopération bilatérale décentralisée ne se limite pas uniquement aux relations avec les Autorités locales étrangères. Elle englobe également, les différents rapports que nouent les institutions locales telles que les universités, les chambres de commerce et d'industrie, les centres de recherche, les associations culturelles et de développement, avec leurs homologues dans les régions et qui entretiennent avec la Région du Sahara des relations de coopération et d'amitié.

2.  Le processus de coopération multilatérale décentralisée

L'organisation « Cités et Gouvernements Locaux Unis » est le plus grand rassemblement des Autorités locales dans le monde. Il s'agit d'un espace dans lequel la Région du Sahara pourrait entretenir des rapports de solidarité, de coopération décentralisée, mais aussi profiter des expériences des autres régions du monde. En outre, cette organisation constitue un cadre adéquat pour créer des partenariats, surtout avec les régions les plus riches du monde. C'est aussi un outil de travail visant le renforcement du développement durable. Ainsi, « les priorités stratégiques 2007-2010 » ont fixé quatre principaux objectifs que cette organisation cherchera à réaliser. Il s'agit de défendre les intérêts des Autorités locales, définir l'agenda international des gouvernements locaux, promouvoir la décentralisation et enfin, encourager la coopération entre les membres de l'Organisation[4]. De ces principaux objectifs peuvent découler d'autres objectifs subsidiaires, et qu'on peut résumer comme suit :

  • Promouvoir une autonomie locale forte et effective dans le monde.
  • Promouvoir l'unité et la coopération entre les membres.
  • Garantir une représentation politique effective des gouvernements locaux devant la communauté internationale, et en particulier auprès de l'ONU.
  • Chercher la reconnaissance par les gouvernements nationaux et les instances internationales du rôle important que jouent aujourd'hui les Autorités locales.
  • Être la source internationale des principales informations concernant l'autonomie locale.
  • Être la référence internationale de l'enseignement, de la formation et de l'échange des compétences dans le cadre de la mise en œuvre de l'autonomie locale et de son renforcement.
  • Promouvoir le développement économique, social, culturel et environnemental sur la base des principes de la bonne gouvernance, mais aussi de la stabilité et la cohésion sociales.
  • Renforcer la coopération décentralisée et internationale entre les différentes Autorités locales, ainsi qu'entre leurs organes.
  • Renforcer les accords de jumelage et de partenariat en tant qu'outils d'échange culturel et d'amitié entre les peuples.
  • Développer l'échange interculturel, renforcer le dialogue entre les peuples et promouvoir les conditions de la paix mondiale.

En effet, tous ces différents objectifs constituent une véritable motivation pour la Région du Sahara, ainsi que pour les autres collectivités locales marocaines pour une adhésion effective dans l'organisation « Cités et Gouvernements Locaux Unis ». Ceci dans le but de parvenir à réaliser les intérêts de la nation. Chose qui peut s'expliquer par les évolutions internationales contemporaines qui insistent sur la place importante que ces forums occuperont dans le cadre des politiques internationales à venir.

B.   La société civile

Durant ces dernières années, les organismes de la Société civile internationale sont devenus les principaux acteurs en matière de coopération internationale et de promotion des projets de développement, surtout dans les pays du Sud. En ce sens, la participation de ces organismes dépasse celle de l'ONU[5]. Ainsi, en 1992, les aides procurées par les Organisations Non Gouvernementales (ONG) pour les pays en développement étaient de 8.2 milliards de dollars. Lequel chiffre dépasse ce qui a été versé par l'ONU à ces pays[6].

En effet, la Région du Sahara peut tirer profit des capacités des organismes de la société civile internationale en matière de développement local. Ainsi, les institutions de la Région autonome du Sahara peuvent entretenir des relations directes avec les ONG concernées. Ou encore, elles peuvent établir des relations indirectes dans un cadre de coopération entre les institutions de la Société civile de la Région du Sahara et le reste des institutions de la Société civile internationale. Or, il convient de signaler que ce deuxième niveau revêt une importance capitale vu que la plupart des organismes non gouvernementaux de développement optent pour la coopération avec les institutions de la Société civile dans les pays bénéficiaires d'aides. Ceci étant, il faut préciser que la réussite de ce processus suppose une adaptation des institutions de la Région du Sahara, aux exigences de la bonne gouvernance, surtout la transparence, la démocratie et la reddition des comptes (accountability).

Ainsi, la région du Sahara peut bénéficier des expériences de la Société civile internationale en matière de protection de l'environnement, surtout qu'elle est confrontée à de nombreux défis liés à la désertification et à la rareté de l'eau. Il convient en effet de rappeler que la Société civile internationale constitue un acteur principal en matière de protection de l'environnement. Chose que l'ONU ne manque pas de souligner à maintes reprises. On peut citer, à titre d'exemple, l'Agenda du Sommet de la Terre de 1992 qui s'est tenu à Rio de Janeiro. Ce Sommet a reconnu le rôle important joué par les ONG, non seulement à travers la désignation des représentants de ces dernières en tant que conseillers dans des délégations officielles, mais aussi, en organisant un « Congrès mondial » pour les groupes non gouvernementaux opérant dans le domaine de l'environnement, en parallèle au Congrès officiel.

II.  Les domaines de la coopération décentralisée

La coopération décentralisée vise l'établissement de partenariats économiques, culturels, techniques et politiques de long terme, entre les collectivités locales dans le monde, vu qu'elles constituent un outil efficace en matière de réalisation des objectifs de développement global et durable, ainsi que la promotion de la paix mondiale. Il faut noter ici, que de nombreux gouvernements locaux et villes disposent d'une importante expérience, grâce à leur participation dans la gestion de certaines questions internationales, portant notamment sur le développement, l'environnement et la santé publique.

Afin de réaliser les objectifs visés par la coopération décentralisée, la Région du Sahara est appelée à diversifier les domaines de coopération afin de répondre aux diverses préoccupations de sa population en matière de développement. Ces préoccupations peuvent, en fait, être résumées en deux principaux objectifs : le développement global et durable et la promotion de la paix internationale.

A.  Le développement global et durable

L'investissement étranger et la protection de l'environnement constituent les deux indices majeurs de la réussite des projets de développement durable. Alors que l'investissement étranger est la base principale de ces projets, le développement durable permet d'évaluer la qualité de ces derniers.

  • L'investissement. L'investissement direct étranger constitue, aujourd'hui, l'un des piliers de la promotion du développement local. Chose qui explique le fait que les Autorités centrales et locales, aussi bien dans les pays développés que ceux des pays en voie de développement, cherchent à attirer le maximum de capitaux étrangers à des fins d'investissement. C'est ainsi que l'Initiative marocaine pour la négociation d'un statut d'autonomie de la région du Sahara a souligné, dans son point 12 (paragraphe 3), la responsabilité de la Région du Sahara en matière de développement économique, d'encouragement des investissements et de tourisme. Or, la Région du Sahara est appelée à attirer les investisseurs, les multinationales étrangères et les touristes en exploitant sa position stratégique, mais aussi en adhérant aux différents réseaux internationaux et locaux des Autorités locales. Surtout lorsque l'on sait que cette région est dotée de capacités importantes dans le domaine du tourisme maritime, désertique et continental.
  • La protection de l'environnement. Durant ces deux dernières décennies, la question de l'environnement a occupé une place importante sur la scène internationale. Ceci se manifeste surtout au niveau des congrès internationaux organisés et des conventions internationales conclues en matière d'environnement. En effet, la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement qui a eu lieu à Rio de Janeiro en 1992, est l'une des manifestations majeures de la préoccupation internationale en matière d'environnement. Aussi, cette Conférence était une occasion de souligner le rôle important joué par les Autorités locales dans le domaine de la protection de l'environnement.

En effet, l'environnement et le développement sont deux concepts indissociables. Le premier constitue une source d'exploitation et un outil d'évaluation du second. Il convient d'ajouter que la protection de l'environnement reste un facteur déterminant dans la réalisation des projets de développement durable.

C'est dans ce sens justement que l'Initiative marocaine d'autonomie a doté les Autorités locales de prérogatives importantes en matière de protection de l'environnement (point 12, paragraphe 8). Chose qui ne peut se réaliser que par le biais de la concentration des efforts aussi bien des acteurs gouvernementaux que non gouvernementaux, sur les plans national et international.

B.  La promotion de la paix internationale

La Région du Sahara pourrait contribuer à l'instauration et à la sauvegarde de la paix internationale. Et ce, en développant un cadre de coopération avec les autres Autorités locales dans le monde. Ceci peut s'effectuer par le biais de plusieurs outils, dont on peut citer les plus importants :

  • La pression. Vu que les Autorités locales ne disposent pas d'un pouvoir politique leur permettant d'imposer leurs objectifs de manière directe, elles font appel à des moyens indirects cherchant à influencer les centres de décision dans le monde. Elles développent également un cadre de coopération avec les autres Autorités locales en matière de promotion de la paix internationale et de règlement des conflits armés.
  • La médiation. Elle constitue un moyen effectif permettant l'implication des Autorités locales dans le domaine de la paix internationale. Ceci à travers la médiation afin de mettre fin à certains conflits régionaux, mais aussi l'élaboration de certaines propositions aux parties en conflit. En effet, l'importance de cet outil apparaît surtout au niveau des pays du Sud qui connaissent de graves conflits culturels et ethniques.
  • La diplomatie culturelle. Elle est un moyen essentiel pour la promotion des principes de la paix internationale, ainsi que pour le dialogue entre les civilisations et les peuples. Malgré le fait que la diplomatie culturelle soit toujours soumise au monopole des Gouvernements centraux, on constate qu'elle leur échappe de plus en plus. Ainsi, on remarque la prééminence des Gouvernements subsidiaires et des ONG, surtout qu'ils disposent de tous les moyens nécessaires à la réussite de cette diplomatie. Ceci en plus de la crédibilité du discours dont ils jouissent. En fait, la diplomatie culturelle constitue le noyau dur de la diplomatie générale de l'Etat. De ce fait, il ne s'agit pas que de promouvoir la culture de la nation mais aussi de reconnaître les valeurs des autres cultures. Ceci en cherchant une base culturelle commune.
  • La diplomatie parallèle. Elle constitue un large champ d'action pour la Région du Sahara au niveau international. Cette diplomatie est en fait un prolongement de la diplomatie marocaine surtout en matière de paix et de sécurité internationales. Vu la complexité des relations internationales contemporaines, et vu l'inefficacité, dans certains cas, des moyens diplomatiques traditionnels, les pays étaient appelés à chercher de nouveaux procédés diplomatiques. C'est ainsi qu'est apparue la diplomatie parallèle, objet des instances gouvernementales et non gouvernementales. Il convient de souligner que ces nouveaux acteurs diplomatiques revêtent deux catégories. La première comporte les «acteurs non étatiques», tels que les ONG et le secteur privé. Alors que la deuxième est composée d'acteurs gouvernementaux subsidiaires, tels que les provinces, les conseils des villes, les parlements ou les collectivités locales.

Conclusion

La participation de la Région du Sahara dans les projets de coopération internationale décentralisée est fondée sur deux éléments essentiels. En fait, cette participation doit s'effectuer dans un cadre de complémentarité et d'harmonie avec les objectifs de la politique étrangère marocaine. L'objectif principal des Autorités locales est de soutenir la politique du Gouvernement central et de compléter son travail. Ainsi, le législateur marocain est appelé à :

  • Réorganiser le système diplomatique marocain afin qu'il puisse inclure les nouveaux aspects de la diplomatie.
  • Opter pour une nouvelle répartition des fonctions diplomatiques, et ce, afin de doter la Région autonome et les autres Autorités locales de certaines fonctions dans ce domaine.
  • Déterminer le cadre relationnel entre les champs de compétence des Autorités subsidiaires et l'activité diplomatique officielle, et ce, en renforçant «(...) la capacité de coordination de la diplomatie traditionnelle, tant au niveau de l'administration centrale que des missions diplomatiques afin qu'elle soit en mesure d'assurer le suivi et d'impliquer tous les acteurs non gouvernementaux dans l'action diplomatique (...)[7]».

En somme, afin que la Région du Sahara puisse réaliser ses objectifs en matière de coopération décentralisée, une mise à niveau du potentiel humain dans la gestion de la politique extérieure de cette Région s'avère nécessaire. Et ce, en organisant des cycles de formation et en bénéficiant des expériences des autres régions du monde.

 

 


[1] Gerald Frug and David Barron, « International Local Government Law», 38 The Urban Lawyer 1 (2006).

[2] Said SADDIKI, « Une lecture prospective des compétences diplomatiques de la région autonome du Sahara », in « le projet marocain d'autonomie de la région du Sahara : garanties et viabilité, Centre d'Etudes Internationales, 2008, pp.152-168, http://www.centreinter.com/DS/ds142.pdf

[3] United Nations Development Programme, The Challenges of Linking, Bureau for Development Policy (April 3, 2000), p.6.

[4] United Cities and Local Governements, « Strategic Priorities 2007-2010 », http://www.cities-localgovernments.org

[5] Jessica T.Matthews, « Power Shift », Foreign Affairs, vol.76, n°1, (January/February 1997), p.53.

[6] Antonio Donini, « The bureaucracy and the free spirits : stagnation and innovation in the relationship between the UN and NGOs », Third World Quarterly (September 1995).

[7] Message royal aux participants au colloque ayant eu lieu à Rabat à l'occasion de la célébration de la Journée Nationale de la Diplomatie Marocaine le 28 avril 2000.

 

Said Saddiki
Professeur a la faculte de droit de Fès
03/10/2012