L'Union européenne (UE) s'oriente vers davantage de démocratie participative. Pendant longtemps, les médias et les intellectuels européens ont fait grief aux institutions de Bruxelles de fonctionner intra-muros et de ne faire aucune place à la participation citoyenne. Aujourd'hui, depuis que le traité de Lisbonne est entré en vigueur, précisément le 1er décembre 2009, la citoyenneté européenne dispose, sur le plan institutionnel et procédural, d'un levier de premier ordre. Les dispositions du traité, comme précisé par le Règlement n° 211/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011, relatif à l'initiative citoyenne, s'assignent comme objectif fondamental d'améliorer le fonctionnement démocratique de l'UE en instituant un mécanisme de démocratie participative permettant à tout citoyen de prendre part à la vie publique de l'Union par l'intermédiaire d'une Initiative Citoyenne Européenne (ICE). Cette procédure donne aux citoyens la possibilité de s'adresser directement à la Commission européenne et de lui présenter une demande l'invitant à soumettre une proposition d'acte juridique de l'Union aux fins de l'application des traités, et ce, à l'instar du droit de proposition conféré au Parlement européen et au Conseil en vertu respectivement des articles 225 et 241 du traité sur le fonctionnement de l'Union, anciennement appelé « Traité instituant la Communauté européenne », signé le 25 mars 1957.

On notera, dans la même veine, que l'article 11 § 2 du Traité sur l'UE, entré en vigueur le 1er novembre 1993, met à la charge des instances communautaires l'obligation d'entretenir « (...) un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile ». Mieux encore, le Traité sur le fonctionnement de l'UE étend le droit de pétition individuelle ou collective aux étrangers. Aux termes de son article 227, tout citoyen européen ou personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un Etat membre de l'Union, a le « (...) droit de présenter, à titre individuel ou en association avec d'autres citoyens ou personnes, une pétition au Parlement européen sur un sujet relevant des domaines d'activité de l'Union et qui le ou la concerne directement ».

Le nouveau dispositif juridique consacre enfin le droit de toute personne physique ou morale, qu'elle soit ou non ressortissante de l'UE, de s'adresser au médiateur européen en cas de mauvaise administration dans l'action des institutions communautaires, à l'exception de la Cour de justice de l'UE dans l'exercice de ses fonctions juridictionnelles, et ce, conformément aux articles 24 et 228 du traité sur le fonctionnement de l'UE susdit. Le médiateur est ainsi habilité à mener des enquêtes soit de sa propre initiative, soit sur la base des plaintes émanant des citoyens, des entreprises et des institutions de l'UE ou de toute personne résidant ou domiciliée légalement dans un Etat membre.

L'ICE représente une nouvelle forme de participation à l'élaboration des lois et des politiques de l'Union. On observera néanmoins que le règlement du 16 février 2011, relatif à ce procédé, établit des conditions procédurales pour le lancement et l'organisation de toute initiative. Ainsi, pour pouvoir déclencher une ICE, les organisateurs de toute initiative citoyenne doivent impérativement former un comité composé d'au moins sept citoyens de l'UE résidant dans au moins sept Etats membres. Ils disposent d'une année pour recueillir les déclarations de soutien nécessaires, le nombre de déclarations de soutien devant être certifié par les autorités compétentes dans les Etats membres. La Commission dispose alors de trois mois pour examiner l'initiative et décider de la suite à lui donner. L'alinéa 9 du Règlement cité plus haut établit également des obligations de capacité organisationnelle et de transparence à l'égard des organisations contribuant à la for-mation de la conscience politique européenne et à l'expression de la volonté des citoyens de l'Union. Aussi, le Règlement reconnaît à la seule Commission le droit de procéder à l'enregistrement des signatures. Selon son alinéa 10, toute ICE devrait « (...) impérativement être enregistrée sur un site internet mis à disposition par la Commission, avant que les déclarations de soutien nécessaires ne soient recueillies auprès des citoyens », et ce, « (...) en vue d'assurer la cohérence et la transparence des propositions d'initiatives citoyennes et d'éviter la collecte de signatures pour une proposition d'initiative citoyenne qui ne satisfait pas aux conditions fixées par le présent règlement ».

Bien que le Règlement relatif à l'ICE précise, en son article 23, qu'aucune initiative citoyenne ne pourra intervenir avant le 1er avril 2012, de puissantes Organisations Non Gouvernementales (ONG) ont déjà investi ce mécanisme en décembre 2010. La première initiative citoyenne, signée par plus d'un million d'Européens, a été déposée le jeudi 9 décembre 2010 à Bruxelles. Patronnée par Avaaz et Greenpeace, deux ONG environnementales, cette initiative vise l'interdiction totale des organismes génétiquement modifiés (OGM).

La question se pose de savoir quelles incidences pourrait produire, par rapport à l'affaire du Sahara, la mise en œuvre de ce mécanisme participatif. La question est légitime à maints titres tant il est vrai qu'elle permet de mesurer l'écart entre action gouvernementale et action civile. En effet, par-delà les prises de position affichées par les Etats membres à l'échelle étatique et communautaire et bien avant l'institutionnalisation de l'ICE, l'affaire du Sahara a, de longue date, fait l'objet d'interférences politiques de la part des organisations et réseaux civils présents sur le territoire de l'Union européenne. Sauf rares exceptions, la trajectoire du conflit saharien nous apprend que les gouvernements européens et les instances de Bruxelles elles-mêmes s'en tiennent généralement aux règles de neutralité et d'équidistance par rapport aux protagonistes du conflit. Conscients des racines et de la complexité du différend saharien, les acteurs diplomatiques européens font, d'une manière générale, acte de circonspection en s'interdisant d'adopter des positions tranchées, préjugeant de l'issue d'une affaire en cours de négociation sous l'égide de l'Organisation des Nations Unies (ONU).

Il en va autrement pour les organisations de la Société civile. Le sens de l'activisme et du bénévolat n'est toujours pas orienté en fonction des nobles finalités de l'engagement associatif et humanitaire. Comme en attestent les aléas mêmes de l'affaire saharienne, les ONG européennes sont souvent prises au piège de la propagande facile présentant le Royaume du Maroc sous un jour peu fidèle aux réalités. Des problématiques comme celles des droits de l'Homme, de la jeunesse sahraouie ou des manifestations urbaines sont alors investies et amplifiées sous un prisme humanitaire en vue de ternir l'image du Maroc. Présentes pour la plupart sur le territoire espagnol ou d'autres pays euro-méditerranéens, ces associations mobilisent généralement des fonds en provenance des adversaires de l'intégrité territoriale du Royaume. Les exigences d'objectivité sont réduites à la portion congrue. Aucune mention n'est faite, par exemple, des politiques menées par le Royaume du Maroc en vue du développement socioéconomique des provinces sahariennes ni de son droit inaliénable de parachever son intégrité territoriale.

Avant l'avènement de l'ICE et à défaut d'un mécanisme permettant de saisir directement les instances décisionnelles européennes, les ONGs anti-marocaines usent d'habitude de leur réseau relationnel en vue d'intensifier leur pression sur les eurodéputés, ceux de « l'Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates » notamment. Tel a été, par exemple, le cas dans la foulée des évènements qu'ont connus dernièrement les provinces du Sud en l'occurrence, l'affaire Aminatou Haidar, au mois de décembre 2009, et les incidents relatifs au campement de Gdeim Izik, dans la banlieue de la ville de Laâyoune, au mois de novembre 2010. On sait que, dans ce dernier cas d'espèce, le Parlement européen a voté, dans la précipitation, une motion anti-marocaine, en date du 25 novembre 2010. Les eurodéputés se sont néanmoins ressaisis dans cette même résolution en considérant que les Nations Unies constituaient l'organisation « (...) la plus à même de mener une enquête internationale indépendante en vue de clarifier les évènements ».

D'aucuns seraient enclin à considérer que le diagnostic ainsi dressé engage au pessimisme, la crainte étant légitime de voir instrumentalisé, de façon récurrente, ce mécanisme participatif par des ONG ou groupes de pression favorables aux thèses séparatistes. A vrai dire, ces pronostics pessimistes sont loin d'être vraisemblables. Plusieurs facteurs invitent à tempérer les incidences de l'ICE sur la politique saharienne de l'UE. On décèlera d'abord un facteur d'ordre procédural. L'activation de l'ICE ne sera ni automatique ni couronnée par des effets forcément convergents avec ceux escomptés par les initiateurs. Comme vu précédemment, le règlement conjoint du Parlement européen et du Conseil a, à bon escient, établi des conditions procédurales relativement lourdes pour décourager les initiatives qui seraient incapables de susciter une large adhésion de l'opinion publique européenne. Le chiffre relativement élevé d'un million de signataires, l'exigence de former un comité d'organisation composé de citoyens provenant d'au moins sept pays membres de l'Union, les conditions relatives à la capacité organisationnelle des initiateurs de l'ICE ou encore le contrôle de la Commission sur l'enregistrement électronique des signatures sont autant de paramètres destinés à limiter les possibilités d'activation de l'ICE aux seules causes légitimes et, pour ainsi dire, consensuelles. Sur le plan strictement juridique, force est de signaler que la pétition citoyenne dûment signée n'aura qu'une valeur propositionnelle en ce sens que son caractère décisoire dépendra de son homologation par les instances compétentes de l'Union. Un second facteur a ensuite trait à la nature du différend saharien et à la sensibilité de l'Europe par rapport aux conflits territoriaux et aux mouvements séparatistes. En effet, les Etats membres de l'UE, ainsi que l'immense majorité des citoyens européens sont bien conscients de la légitimité des aspirations marocaines qui renvoient au parachèvement de l'intégrité territoriale d'un Etat-nation, victime de dépècement colonial. Ils ne sont pas sans connaître les manœuvres des dirigeants algériens, soucieux de promouvoir le statu quo dans la région pour en user au gré de leurs politiques, intérieure et extérieure. Les Européens mesurent enfin à leur juste valeur les risques que la fragmentation territoriale et les mouvements séparatistes font peser sur l'ordre géopolitique euro-méditerranéen. On en voudra pour exemple édifiant la déclaration faite, au mois de janvier 2011, par Martin Schultz, président de l'Alliance progressiste des socialistes et démocrates au Parlement européen. Pour cet eurodéputé, la solution à la question du Sahara occidental devrait se réaliser « (...) dans le cadre des Etats actuels existants » dans la région. Au jugement de cet homme politique allemand, les dangers qui résulteraient de la création artificielle d'un Etat non viable dans la région plaident dès lors pour une « (...) autodétermination dans le cadre des structures qui existent ».

Abderrahim EL MASLOUHI
Professeur à la faculté de droit de Rabat-Agdal
Conseiller auprès du Centre d'Etudes Internationales
08/10/2012