Le Maroc s'est engagé depuis un demi siècle dans la construction d'une administration territoriale reposant sur deux piliers :

  • La présence de l'Etat sur l'ensemble du territoire de façon à garantir la stabilité de l'Etat, la sécurité du territoire national et de ses habitants.
  • La reconnaissance de l'autonomie locale dans le cadre d'une décentralisation offrant aux populations concernées la possibilité de participer à la gestion des affaires locales.

Naturellement cette construction n'a pas été entreprise de façon abstraite et intemporelle : elle a dû tenir compte de nombreuses contraintes liées aux circonstances de l'indépendance, au niveau de développement politique, économique et culturel de la population et de l'environnement international, etc.

Il a donc fallu du temps pour que les textes qui ont donné naissance aux institutions de l'administration territoriale soient en quelque sorte progressivement assimilés par les acteurs de la vie locale : Agents de l'administration d'Etat et des diverses collectivités locales, mais aussi populations c'est à dire les habitants eux mêmes dont il ne faut pas oublier qu'ils sont aujourd'hui la résultante de ce que l'on peut appeler un bouleversement démographique et géographique qui s'est produit au cours du demi siècle qui vient de s'écouler.

Les communes qui ont connu trois statuts (1960, 1976, 2002), les préfectures et les provinces deux statuts (1963 et 2002), les régions enfin qui ont également connu deux statuts (1971 et 1977) constituent aujourd'hui des collectivités locales dont l'existence est reconnue par la Constitution du Royaume qui dispose qu'elles élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans les conditions déterminées par la loi (article 101).

Aujourd'hui l'autonomie locale est une réalité, certes toujours perfectible, mais une réalité incontestable, inscrite dans les faits et pas seulement dans les textes.

Les insuffisances du fonctionnement des institutions locales ne sont pas ignorées des pouvoirs publics comme on peut s'en persuader en lisant le discours de Sa Majesté le Roi Mohammed VI lors de l'ouverture le 12 décembre 2006 à Agadir des Rencontres Nationales des collectivités locales mais aussi en consultant les travaux issus de ces rencontres comme d'ailleurs des Colloques nationaux des années antérieures.

Mais il faut être bien conscient de ce que ces dysfonctionnements sont le plus souvent dus à la défaillance des hommes plus qu'aux défauts des institutions elles mêmes. Ceci vaut d'ailleurs pour toutes les collectivités.

Quoi qu'il en soit il existe ce que l'on peut appeler un socle de l'autonomie locale sur lequel repose l'ensemble des collectivités locales y compris naturellement la région et par extension si l'on peut dire, le projet de statut d'autonomie des provinces sahariennes.

Ce dernier correspond au souhait quasiment prémonitoire de la réalité d'aujourd'hui que formulait Sa Majesté Hassan II dans son discours de Fès en octobre 1984 en souhaitant « des structures régionales avec des compétences législatives, financières et administratives leur permettant de s'affirmer, de connaître leurs besoins, d'évaluer l'échelle de leurs priorités et d'exprimer collectivement, nonobstant la diversité des partis et des courants politiques, leurs aspirations d'être le porte-parole, le promoteur, le planificateur, l'édificateur et l'exécutant sur leur territoire... »

Mais de toute évidence il souhaitait tout aussi ardemment la pérennité de la souveraineté du Royaume et du maintien de son unité nationale auxquels il a consacré sa vie ; et c'est bien le legs qu'a recueilli Sa Majesté le Roi Mohamed VI et qu'il fait aujourd'hui prospérer avec ce projet de statut d'autonomie de la région du Sahara.

Si l'on analyse dans cette optique le projet de statut d'autonomie, on ne peut qu'être frappé non seulement par la parenté qu'il présente par rapport au modèle des laenders allemands dont Feu Hassan II souhaitait que se rapproche la région marocaine, mais aussi par le fait qu'il correspond pour la plus large part aux principes et règles inscrits dans la charte européenne de l'autonomie locale élaborée par le conseil de l'Europe ratifiée par 42 pays, la France étant le quarante deuxième Etat à l'avoir ratifiée par une loi du 10 juillet 2006.

L'article 12 de cette Charte dispose que « toute partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la première partie de la Charte dont une dizaine constituant le noyau dur de l'autonomie doivent obligatoirement faire partie de ces vingt paragraphes ». On peut affirmer que globalement, le projet de statut d'autonomie de la région du Sahara satisfait à cette obligation et c'est ce que l'on se propose de démontrer.

On peut résumer ces obligations qui concernent les principes de base de l'autonomie régionale sous un certain nombre de rubriques : autonomie politique de la collectivité et caractère démocratique de ses institutions découlant de sa reconnaissance constitutionnelle, autonomie organique, autonomie fonctionnelle qui concerne les compétences et les moyens, et enfin la garantie de cette autonomie par un système de recours juridictionnels permettant de faire trancher les différends qui peuvent s'élever au sujet de l'application des textes spécialement s'agissant de la répartition des compétences et des ressources.

D'emblée on peut affirmer que ces principes de base se retrouvent tous dans le projet de statut d'autonomie.

Mais il faut aussi garder présent à l'esprit qu'il s'agit d'un projet ; celui ci est ouvert à la discussion qui peut aboutir à des précisions et des aménagements divers de nature à perfectionner les institutions envisagées.

I. Autonomie politique et caractère démocratique de la Région

L'autonomie locale s'entend naturellement dans le cadre de l'Etat qui la reconnaît au profit des collectivités qu'il a créées ou dont il a reconnu l'existence ; c'est ce qui explique d'une part le fait que les populations régionales participent à tous les actes de la vie nationale par la voie des consultations électorales ou référendaires et qu'elles puissent être représentées dans toutes les instances ou institutions nationales ; d'autre part que cette autonomie trouve la plus haute garantie de son existence dans la Constitution ; et c'est bien ce qui résulte du projet de statut.

Une première garantie démocratique résulte de ce que le statut d'autonomie une fois établi définitivement à l'issue des négociations entre les parties doit être soumis à l'approbation populaire par « une libre consultation référendaire des populations concernées » (art.27).

Mais dans la mesure où l'autonomie de la région est une donnée fondamentale du statut, une deuxième garantie a été prévue : c'est celle de son intégration dans la Constitution marocaine ; celle ci doit naturellement être révisée pour ce faire ; or la révision constitutionnelle suppose elle aussi une consultation populaire et l'approbation de la révision par référendum. On voit donc que l'institution régionale repose sur un double fondement démocratique absolument incontestable : Adhésion populaire au statut régional proposé, consécration constitutionnelle de ce même statut.

Naturellement les populations de la région bénéficient de tous les droits et libertés tels qu'ils sont universellement reconnus et inscrits dans la constitution du Royaume.

La Charte européenne affirme que l'autonomie locale doit se concrétiser par l'existence d'organes, « conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire direct et universel » ainsi que par «  des organes exécutifs responsables devant eux ». ces organes auront le droit et la capacité effective de régler et de gérer dans le cadre de la loi sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations une part importante des affaires publiques.

Il s'agit ici de ce que l'on appelle l'autonomie organique et l'autonomie fonctionnelle qui résultent dans le projet de statut des dispositions qui concernent les organes de la région et les compétences qui leur sont reconnues. Ces dispositions sont parfaitement en accord avec ce qui est proposé par la Charte européenne ainsi qu'on peut le vérifier maintenant.

II. Autonomie organique

Les organes de la région sont constitués d'un parlement régional composé de membres élus ; les modalités de cette élection découlent évidemment des particularités de la population, les tribus sahraouies d'une part et l'ensemble de la population de la région d'autre part ; pour comprendre cette distinction il est nécessaire d'avoir une bonne vue rétrospective sur ce qu'a été l'histoire de cette région depuis près d'un siècle, histoire bouleversée par l'immixtion des colonisateurs espagnols et français.

La Marche verte et la création de l'enclave sahraouie de Tindouf ne constituent de toute évidence que la conséquence de ces intrusions. Mais en tout état de cause c'est par les urnes et en toute liberté que les populations pourront désigner ceux qu'elles estimeront les plus aptes à les représenter.

Il va de soi que les élus bénéficieront de toutes les garanties juridiques leur permettant d'exercer leur mandat librement ainsi que des avantages financiers qui sont liés à l'exercice effectif de leur mandat ce qui correspond d'ailleurs au droit commun applicable à tous les élus locaux.

Il est prévu qu'un Conseil économique et social sera créé pour représenter ce que l'on appelle généralement les forces vives de la collectivité dans le domaine économique, social, culturel et professionnel ainsi que des personnalités qualifiées.

C'est ce parlement qui aura la prérogative de désigner le chef du gouvernement qui sera responsable devant lui ; placé à la tête de la Région du Sahara, c'est à dire d'une entité partie intégrante du Royaume, son élection sera en quelque sorte officialisée par un dahir du Roi, chef de l'Etat, ce qui se justifie également par le fait que le chef du gouvernement représente l'Etat dans la région.

Le chef de gouvernement est responsable devant le parlement qui l'a élu. Et de cette façon il a la légitimité nécessaire pour exercer la fonction exécutive qui lui est confiée ; pour cela il dispose de deux prérogatives ; d'une part il forme le gouvernement de la région et d'autre part il nomme les administrateurs dont il a besoin pour exercer les compétences qui lui sont dévolues par le statut et qui concernent l'autonomie fonctionnelle.

III. Autonomie fonctionnelle

Pour qu'il y ait réellement autonomie locale, la Charte européenne dispose que des compétences doivent être attribuées aux organes locaux soit par la constitution soit par la loi et qu'elles permettent aux autorités les plus proches des citoyens d'intervenir dans ces domaines.

Ceci correspond non seulement aux dispositions du statut mais celles ci sont encore confortées par les déclarations de Sa Majesté Mohamed VI lors de l'ouverture des Rencontres nationales des collectivités locales à Agadir le 12 décembre 2006 qui a insisté sur le fait que le renforcement de la décentralisation « devait s'inscrire dans le cadre de la politique de proximité que Nous conduisons ».

C'est d'ailleurs cette ligne directrice qui explique les modalités de la répartition des compétences entre l'Etat et la région, et l'appel en cas de doute au principe de subsidiarité ; il y a donc convergence avec le principe de la Charte selon lequel l'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber de préférence aux autorités les plus proches des citoyens.

  • A l'Etat sont réservées des compétences exclusives dans les domaines de souveraineté: justice, défense nationale et sécurité publique, relations extérieures et leurs symboles, drapeau, hymne national, monnaie. Ces compétences sont exercées en tant que de besoin par un Délégué du gouvernement dans la région.
  • Sont également réservés les attributs liés aux compétences constitutionnelles et religieuses du Roi. Enfin il est précisé que dans l'exercice de ses responsabilités extérieures le gouvernement peut se concerter avec les autorités régionales chaque fois que les questions traitées concernent directement les attributions de la région.
  • A la région sont attribuées de nombreuses compétences liées au développement administratif, économique, social et culturel y compris la promotion du patrimoine culturel sahraoui Hassani sans oublier la défense de l'environnement, la police locale et la création de juridictions propres à la région. Bref tout ce qui concerne la région relève de la compétence des autorités régionales; ces compétences doivent être exercées «dans le respect des principes et des procédures démocratiques par l'intermédiaire des organes législatif et exécutif» dont nous avons explicité le mode de formation.

Naturellement pour que ces compétences puissent être exercées effectivement il faut des ressources dont les autorités régionales aient la maîtrise, c'est à dire des ressources propres. Le projet de statut énumère toute une série de ressources qui ont une assiette régionale et dont la création relève de décisions des organes de la région ; c'est ainsi que la région pourra tirer des revenus de l'exploitation de ses ressources naturelles, des revenus provenant du patrimoine de la région, du reversement par l'Etat de revenus que ce dernier aura perçus à partir des ressources naturelles situées dans la région, d'une contribution allouée à la région dans le cadre de la solidarité nationale.

L'autonomie régionale comporte également un aspect très important qui apparaît dans la reconnaissance à la région du droit « d'établir les relations de coopération avec des régions étrangères en vue de développer le dialogue et la coopération inter-régionale » ; ce droit s'exerce, en concertation avec le gouvernement ; mais d'ores et déjà il faut souligner les possibilités que cela ouvre pour la consolidation des liens à l'intérieur de l'UMA. Cette possibilité est en parfait accord avec la Charte ; mais on doit souligner le fait qu'en matière de coopération décentralisée, le Maroc fait figure de précurseur.

IV. Garantie juridictionnelle de l'autonomie

Cette garantie résulte de l'existence de trois sortes de juridictions prévues par le projet ; un Tribunal régional supérieur, des juridictions régionales, la Cour suprême et le Conseil constitutionnel du Royaume.

Le Tribunal régional supérieur se voit confier le soin de statuer en dernier ressort sur l'interprétation de la loi de la région.

Les juridictions régionales peuvent être créées par le parlement de la région pour trancher les litiges nés de l'application des normes édictées par les organes de la région ; les décisions de ces juridictions sont rendues au nom du Roi en toute indépendance.

Enfin dans la mesure où les actes émanant des organes de la région doivent être conformes au statut d'autonomie et à la Constitution du Royaume, la Cour suprême et le conseil constitutionnel pourront être saisis dans le cadre de leur compétence et selon des modalités qui restent peut être à définir.

En tout état de cause le contrôle juridictionnel qui s'exerce sur les décisions des organes de la région ne peut être qu'un contrôle de l'égalité tendant à vérifier le strict respect des règles de toute nature qui s'imposent aux autorités régionales sans pénétrer sur le terrain de l'opportunité.

 Au terme de cette confrontation du projet de statut d'autonomie proposé par le Royaume du Maroc aux exigences de la Charte des collectivités locales de quarante deux Etats européens, il est possible de conclure que le Maroc avant même l'élaboration de ce statut remplissait déjà une grande partie des conditions pour satisfaire aux exigences de cette Charte ; aujourd'hui, et à plus forte raison, déterminé à mettre un terme au conflit né il y a plus de trente ans mais dans le respect de son intégrité territoriale, le Royaume du Maroc, son Roi et son Peuple, ont entrepris de renforcer l'autonomie des collectivités locales afin de permettre autant qu'il est possible compte tenu de l'état de développement de la société de donner à ces collectivités les moyens d'exercer «  les responsabilités effectives d'une administration à la fois efficace et proche du citoyen ».

En présentant ce projet de statut pour la région du Sahara, le Royaume du Maroc apporte une contribution importante à la construction d'un Maghreb uni fondé sur les principes de démocratie, de respect des identités des peuples qui le composent et de bonne foi de leurs dirigeants, principes qui seuls permettront de poursuivre et de mener à bien la construction de l'Union du Maghreb Arabe.

 

Michel Rousset
Professeur honoraire à la faculté de droit de Grenoble
03/10/2012